Ação civil pública ajuizada pelo ministério público objetivando condenar a união e INCRA concluírem procedimento administrativo de identificação…

Ementa

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO OBJETIVANDO CONDENAR A UNIÃO E INCRA CONCLUÍREM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO E TITULAÇÃO DE TERRAS OCUPADAS PELA COMUNIDADE REMANESCENTE DE QUILOMBO LAGOA DA PEDRA EM ARRAIAS-TO. LEGETIMIDADE DO PARQUET PARA DEFESA DE INTERESSES COLETIVOS DE MINORIAS ÉTNICAS (LC 75, ART. 6º). ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO. EXCLUSÃO DA UNIÃO DA LIDE. MÉRITO. AUTO-APLICABILIDADE DO ART. 68 DO ADCT. AUSÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE POLÍTICA OU ADMINISTRATIVA QUANTO AO RECONHECIMENTO DA EXISTÊNCIA DE DIREITO CONFERIDO PELO CONSTITUINTE DE 1988 ÀS COMUNIDADES REMANESCENTES DE QUILOMBO ÀS TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS POR ELAS NA DATA DA PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO 4.887/2003 QUE REGULAMENTA O PROCEDIMENTO PARA IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO. DELIMITAÇÃO DE MARCAÇÃO. DESINTRUSÃO. TITULAÇÃO E REGISTROS DAS TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DE COMUNIDADES DE QUILOMBOS DE QUE TRATAM O ART. 68 DO ADCT. RECOMENDAÇÕES DO ACÓRDÃO TCU Nº 2.835/09. LIMITE DA DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA DO INCRA APENAS QUANTO AO TEMPO DE INSTAURAÇÃO E CONCLUSÃO DE PROCESSO. AUSÊNCIA DE QUALQUER PREVISÃO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO INSTAURADO PARA REGULARIZAÇÃO DA TERRA QUILOMBOLA LAGOA DA PEDRA POR FALTA DE TÉCNICOS ESPECIALIZADOS E PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. CONFLITO NA ÁREA DA COMUNIDADE TRADICIONAL COM FAZENDEIROS E INVASORES. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇÃO. 1. O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra a União e contra o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA para que os réus concluam o procedimento administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, marcação e titulação das terras ocupadas pela comunidade quilombola de Lagoa da Pedra, em Arraias/TO. O pedido foi julgado improcedente porque a r. sentença considerou que o procedimento de demarcação e titulação estava suspenso em razão de decisão proferida no Acórdão TCU nº 2.835/09. 2. O Ministério Público Federal é parte legítima para propor ação civil pública visando a promoção e proteção de direitos e proteção de direitos e interesses coletivos de minorias étnicas como as comunidades remanescentes de quilombos (Lei Complementar 75/93, art. 6º, inciso VII). 3. A comunidade quilombola Lagoa da Pedra insere-se no conceito de minoria étnica eis que constitui um grupo organizado, que constrói seus limites sociais e culturais mediante autodescrição étnica determinada por origem e formação comuns e não está integrada à sociedade nacional. 4. Tendo em vista as noções de vivência comunitária, de apropriação comum de bens e recursos das sociedades chamadas tradicionais como os quilombolas, o art. 17 do Decreto 4.887/2003 estabeleceu em favor dos remanescentes de quilombos a titulação pro indiviso da terra ocupada por seus ancestrais, com cláusulas de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade. 5. Tratando a demanda de promoção de interesses de natureza coletiva de minoria étnica, fica afastada a argüição de ilegitimidade ativa do Parquet Federal para ajuizar a presente ação civil pública. 6. Ilegitimidade passiva ad causam da União Federal nos termos do art. 3º do Decreto 4.887/2003 "Compete ao Ministério de Desenvolvimento Agrário, por meio do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuízo da competência concorrente dos Estados, do Distrito Federal. 7. Considerando que todo o procedimento da regularização fundiária em favor de comunidade reconhecida como remanescente quilombola se processa perante a Autarquia Federal e que o objeto da demanda consiste em obrigação de fazer, que não atingirá a esfera jurídica da União, resta que a ré é parte ilegítima passiva ad causam devendo ser excluída da lide. 8. Mérito. Auto-aplicabilidade do art. 68 do ADCT e consequentemente constitucionalidade do Decreto 4.887/2003. A Constituição de 1998 assegurou aos remanescentes de quilombos o direito de ver reconhecida a propriedade das terras que ocupavam na data da promulgação dessa Carta Política: "Art. 68. Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos". 9. A Constituição Federal assegura, no § 1º do art. 5º, que as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata. Aos remanescentes de quilombos foi garantida a propriedade das terras que ocupam e ocupavam seus ancestrais, africanos e afrodescendentes sobreviventes da escravidão que perdurou 400 (quatrocentos) anos. Trata-se de direito fundamental, ex vi da norma do art. 5º, § 1º, da CF/88. 10. A efetivação do art. 68 do ADCT não depende de juízo político do Congresso Nacional nem está sujeita, no que tange ao direito consagrado pelo Constituinte de 1988, ao poder discricionário da Administração. Discricionariedade política (ato de Congresso) e/ou administrativa existe quando uma norma, para sua aplicabilidade concreta, admite a emissão de um juízo político ou técnico administrativo para a constituição de um direito. O legislador da Constituição de 1988 decidiu que "aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos". A efetivação do direito conferido no art. 68 do ADT não está sujeito a deliberação política do Congresso Nacional e da Administração. A decisão política sobre o reconhecimento do direito à titulação das terras pelos descendentes das comunidades quilombolas foi tomada pelo Constituinte. 11. A invocação do texto é o fundamento direto da direito, no caso em exame. O procedimento de demarcação que o autor pede seja a Autarquia federal obrigada a executar não tem natureza constitutiva de direito, mas de certificação de limites. 12. É constitucional o Decreto 4.887, de 20 de novembro de 2003, pois regulamenta norma constitucional definidora de direito auto-aplicável. 13. A discricionariedade que se reconhece à Administração na espécie é de natureza técnica quanto ao tempo e recursos para atingir seus objetivos. 14. Segundo os atos previstos no Decreto 4.887/2003 para a identificação de território quilombola, seguem-se as seguintes etapas: (a) instauração do procedimento administrativo; (b) emissão de declaração de auto-atribuição étnica pela comunidade quilombola; (c) certificação da auto-atribuição étnica pela Fundação Palmares; (d) realização de trabalhos de campo para: (d.1) identificação do território, com elaboração de relatório antropológico; (d.2) elaboração de memorial descritivo das terras consideradas suscetíveis de reconhecimento e demarcação com descrição de limites, confrontações e dimensões; (d.3) levantamento dominial da porção de terra referida; (d.4) levantamento ocupacional da comunidade e dos possíveis ocupantes das terras (proprietários e posseiros); (d.5) emissão de relatório técnico de identificação preliminar do território; (d.6) publicação de edital contendo (i) denominação do imóvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos; (ii) circunscrição judiciária ou administrativa em que está situado o imóvel; (iii) limites, confrontações e dimensão constantes no memorial descritivo das terras a serem tituladas; e (iv) título, registros e matriculas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas suscetíveis de reconhecimento e demarcação; (d.7) comunicação dos ocupantes, proprietários, confinantes e comunidade quilombola sobre esses dados; (d.8) comunicação a entidades oficiais; (d.9) recebimento de eventuais contestações de interassados; (d.10) julgamento de impugnações; (d.11) retorno a campo para correções na eventualidade de se acolher alguma impugnação; (d.12) nova publicidade dos trabalhos de campo; (d.13) reconhecimento do território mediante publicação do ato; (e) após a elaboração do relatório técnico, será dado conhecimento dele ao IPHAN, IBAMA, FUNAI, Secretaria do Patrimônio da União - SPU, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional e Fundação Cultural Palmares, para manifestação no prazo de 90 (noventa) dias. O procedimento administrativo para demarcação de território quilombola é complexo, moroso demandando tempo e recursos humanos e financeiros para sua conclusão, necessitando de antropólogos, engenheiros agrônomos, topógrafos e técnicos diversos. 15. O INCRA esclareceu, no processo, que além de serem escassos os recursos humanos e financeiros para o trabalho de demarcação de terras remanescentes de quilombos, não há previsão orçamentária para execução na tarefa no Estado de Tocantins onde 19 (dezenove) comunidades tradicionais aguardam demarcação de suas terras. Todavia, sendo o número de áreas a serem demarcadas finitas, no futuro será completado o trabalho. 16. Desde a promulgação da Constituição Federal em 1988, passando pelo reconhecimento pela Fundação Cultural Palmares, a Comunidade Lagoa da Pedra espera a titulação de suas terras, nos termos do que dispõe o art. 68 do ADCT e regulamenta o Decreto 4.887/2003. 17. Não merece acolhimento os argumentos da Administração que as áreas remanescentes de quilombo a serem demarcadas são finitas e, assim, em um dia do futuro remoto e incerto as demarcações serão todas concluídas. A Comunidade Lagoa da Pedra em Arraias/TO está submetida ao processo de invasões e conflito com os fazendeiros locais, num processo que se verifica em todo o território brasileiro de avanço da sociedade nacional, da fronteira agrícola, agropecuária, hidroelétricas, exercendo impacto sobre os territórios das chamadas sociedades tradicionais. 18. Existindo, como informa a Autarquia federal, (a) centenas de pequenas comunidades remanescentes de quilombos; (b) sendo complexo e lento o procedimento de demarcação; (c) progressivo o avanço da atividade econômica de particulares sobre terras das sociedades tradicionais, a comunidade Lagoa da Pedra poderá esperar ainda muitas décadas com prejuízo de seus membros, porque, a longo prazo, estarão todos mortos. 19. Não pode o administrado aguardar indefinidamente e sem qualquer expectativa futura de prazo razoável por ato da Administração. É nesse sentido a jurisprudência do eg. Superior Tribunal de Justiça (REsp 1114012/SC, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 01/02/2009). 20. Deve ser rejeitada o fundamento da r. sentença recorrida de que o TCU determinou a suspensão das demarcações fundadas no Decreto 4.887/2003, pois apenas recomendou a observância de critérios em sua execução. 21. Apelação do MPF parcialmente provida.

Temas relacionados

• Decisão: A Turma
• por unanimidade
• deu parcial provimento à apelação do MPF.