Improbidade administrativa. Art. 10, inciso XI, da lei nº 8.429/92. Convênio com o fnde. Termo de compromisso. Aquisição de ônibus escolar

Ementa

EMENTA ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, INCISO XI, DA LEI Nº 8.429/92. CONVÊNIO COM O FNDE. TERMO DE COMPROMISSO. AQUISIÇÃO DE ÔNIBUS ESCOLAR. SALDO REMANESCENTE NA CONTA VINCULADA. DESVIO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE PROVA DA REVERSÃO DOS VALORES EM FAVOR DA MUNICIPALIDADE. DOLO ESPECÍFICO CARACTERIZADO. DIFERENÇA ENTRE MERA IRREGULARIDADE E ATO ÍMPROBO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA CONDENATÓRIA. APELAÇÃO DESPROVIDA I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de apelação cível interposta por DIÓGENES JOSÉ DE OLIVEIRA ALMEIDA em face de sentença proferida pelo Juízo da 8ª Vara Federal de Sergipe que, em sede de ação de improbidade administrativa, julgou procedente o pedido para condená-lo às seguintes penas: "1) ressarcimento do dano ao erário, no valor de R$ 13.188,00 (treze mil, cento e oitenta e oito reais), saldo remanescente repassado pelo FNDE em virtude do termo de compromisso do programa de ações articuladas (PAR) nº 20170048, acrescido de juros e correção monetária nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal; 2) pagamento de em valor equivalente ao valor atualizado do dano, a ser revertida em favor multa civil do ente público prejudicado, observada a tese fixada no tema repetitivo 1128 (STJ); 3) proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário por 4 anos" 2. O apelante sustenta, em apertada síntese, que: (a) sob a égide da Lei nº 14.230/2021, operou-se a prescrição, tendo em vista que o lapso temporal entre os marcos interruptivos previstos na nova legislação não foi respeitado, impondo-se a extinção do feito com resolução de mérito; (b) não houve vontade livre e consciente de lesar o erário ou de obter proveito indevido; (c) a sentença se baseou em responsabilidade objetiva pelo simples cargo ocupado, sem demonstrar o animus de causar prejuízo; (d) o ônibus escolar foi efetivamente entregue e está servindo à comunidade, sendo que o saldo remanescente, por ser de pequena monta frente ao valor total, não caracteriza improbidade, mas mera falha contábil; (d) os valores permaneceram nos cofres da municipalidade, tendo sido utilizados para o custeio da máquina administrativa, o que afastaria o enriquecimento ilícito e o dano real; (e) sua gestão foi marcada por severas dificuldades financeiras, bloqueios judiciais decorrentes de precatórios de gestões anteriores e, notadamente em 2020, pelos desafios hercúleos impostos pela pandemia de COVID-19, o que gerou uma desorganização administrativa involuntária e a necessidade premente de remanejamento de verbas; (f) eventuais erros nos registros de saída de conta e falhas dos setores de tesouraria e contabilidade, não são de sua responsabilidade direta. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. O cerne da presente controvérsia cinge-se: (a) ao exame da ocorrência da prescrição e; (b) no mérito, à análise da conduta do ex-gestor frente ao saldo remanescente de convênio federal, verificando sua subsunção aos tipos previstos na Lei nº 8.429/1992, com as alterações conferidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Em sua peça exordial, o MUNICÍPIO DE TOBIAS BARRETO/SE sustenta que, no bojo do Termo de Compromisso PAR nº 201700484 firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), foram repassados à municipalidade recursos na ordem de R$ 242.100,00 (duzentos e quarenta e dois mil e cem reais) para a aquisição de um ônibus rural escolar. Narra o autor que, embora o veículo tenha sido efetivamente adquirido pelo valor de R$ 228.912,00 (duzentos e vinte e oito mil, novecentos e doze reais), o então gestor (DIÓGENES JOSÉ DE OLIVEIRA ALMEIDA) teria incorrido em graves ilícitos administrativos no manejo do montante excedente. 5. A causa de pedir repousa sobre duas condutas específicas: (i) a omissão no dever de aplicar financeiramente o saldo remanescente de R$ 13.188,00 (treze mil, cento e oitenta e oito reais), verificado desde 15/02/2019; e (ii) o efetivo desvio desse numerário da conta vinculada ao convênio, evidenciado pelo fato de que, ao término do mandato em 31/12/2020, o saldo disponível era de módicos R$ 532,46 (quinhentos e trinta e dois reais e quarenta e seis centavos). O ente municipal estima que tais irregularidades causaram um prejuízo ao erário na ordem de R$ 26.266,75 (vinte e seis mil, duzentos e sessenta e seis reais e setenta e cinco centavos), considerando os valores históricos e os rendimentos que deixaram de ser auferidos. 6. Primeiramente, analisa-se a tese defensiva que sustenta a ocorrência da prescrição intercorrente, sob o argumento de que a nova sistemática introduzida pela Lei nº 14.230/2021 deveria retroagir para alcançar o presente feito. 7. Todavia, tal insurgência não merece prosperar. Compulsando os autos, verifica-se que a petição inicial foi protocolada em 23 de setembro de 2021, data anterior à vigência da novel legislação. Conforme a tese fixada pelo Pretório Excelso no julgamento do ARE 1.171.945 (Tema 1.199/STF), o novo regime prescricional é irretroativo, aplicando-se apenas a partir da publicação da lei (25/10/2021). 8. Desse modo, inexistindo o decurso do prazo previsto na legislação vigente à época da propositura, e não sendo possível a aplicação retroativa do art. 23, § 4º, da LIA, conclui-se que a pretensão punitiva estatal permanece íntegra e apta ao julgamento de mérito. Assim, rejeita-se a preliminar. 9. Acerca do mérito, registre-se que a questão jurídica em debate não repousa sobre a entrega do objeto principal, o ônibus rural escolar, a qual restou incontroversa nos autos. O ponto nodal reside na destinação dada aos valores que remanesceram após o pagamento do fornecedor. Enquanto o apelante sustenta que a inexistência de saldo nas contas vinculadas decorre de uma ponderação de interesses em tempos de crise, a acusação aponta para um desvio consciente, dada a absoluta ausência de indicação do destino do dinheiro público. 10. Sob a ótica da nova Lei de Improbidade Administrativa, a distinção entre a irregularidade e o ato ímprobo é balizada pela prova do dolo específico e do prejuízo efetivo ao erário. Esta Quarta Turma possui o entendimento de que o mero uso de recurso de uma finalidade para outra dentro da Administração não configura improbidade se o gestor demonstrar, de forma analítica e documental, que o numerário reverteu em proveito da municipalidade. 11. Entretanto, no caso concreto, o cenário é distinto e gravoso. O apelante não logrou apresentar um único comprovante de empenho, liquidação ou pagamento que indicasse que o saldo remanescente tenha sido utilizado para suprir carências do município. 12. O dolo específico do apelante manifesta-se não na aquisição do ônibus (objeto que foi cumprido), mas na gestão deliberadamente omissa do saldo remanescente. O dolo, aqui, é o dolo de desvio. 13. Este Colegiado, como dito, tem sedimentado o entendimento de que nem toda falha administrativa, por mais grave que seja, deságua em improbidade. A irregularidade administrativa é o erro de percurso, a falha formal, o empenho mal realizado ou a transposição de verbas para socorrer uma urgência pública, desde que o dinheiro permaneça no patrimônio público. 14. O presente caso distancia-se dessa hipótese. Aqui, o apelante não logrou êxito em demonstrar o destino do dinheiro público. Não há prova de que o saldo tenha sido utilizado para pagar qualquer despesa legítima do ente municipal. 15. O art. 10, inciso XI, pune a conduta de "liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular". 16. Registre-se que a "aplicação irregular" aqui é cristalina. Se o convênio previa a devolução do saldo não utilizado ao FNDE, e esse saldo foi consumido em finalidade desconhecida, o dano ao erário é concreto quanto ao valor desviado. Não se trata de dano presumido no sentido abstrato, mas de dano contábil real. 17. Ao deixar na respectiva conta associada ao Convênio apenas R$532,46 (quinhentos e trinta e dois reais e quarenta e seis centavos), o ex-prefeito não apenas descumpriu o Termo de Compromisso, mas retirou do Poder Público o controle sobre a destinação da verba. A impossibilidade de rastreio do dinheiro público por culpa do gestor equivale, para fins de improbidade, ao desvio de valor. 18. O argumento de que a crise financeira e a pandemia de COVID-19 justificariam o descontrole administrativo não subsiste ao exame da cronologia dos fatos. Com efeito, a aquisição do veículo e o surgimento do saldo remanescente ocorreram entre 2018 e 2019, de forma que precede o estado de calamidade pública de 2020. Além disso, dificuldades financeiras do ente federativo não outorgam ao gestor a possibilidade de ignorar as regras de contabilidade pública e as normas de convênios federais. 19. As sanções impostas na sentença revelam-se proporcionais e adequadas. O ressarcimento é imperativo constitucional e legal (art. 37, § 4º da CF/88), visando a recomposição do patrimônio público lesado. A multa civil, fixada em valor equivalente ao dano, possui caráter pedagógico e punitivo, mostrando-se razoável diante da gravidade da conduta de um Chefe de Executivo que permite o desvio de recursos. IV. DISPOSITIVO 20. Apelação desprovida. PLV