Fies. Financiamento estudantil. Ausência de inscrição no processo seletivo. Impugnação abstrata de atos normativos. Critérios de seleção

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. FIES. FINANCIAMENTO ESTUDANTIL. AUSÊNCIA DE INSCRIÇÃO NO PROCESSO SELETIVO. IMPUGNAÇÃO ABSTRATA DE ATOS NORMATIVOS. CRITÉRIOS DE SELEÇÃO. COMPETÊNCIA REGULAMENTAR DO MEC. PRIORIDADE LEGAL A CANDIDATOS SEM GRADUAÇÃO ANTERIOR. RESERVA ORÇAMENTÁRIA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta contra sentença que, em mandado de segurança impetrado para obtenção de financiamento estudantil pelo FIES, acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva do FNDE e denegou a segurança em relação às demais autoridades. O recorrente pretende o afastamento de regras regulamentares relativas à nota do ENEM, ao processo seletivo, à prioridade conferida aos candidatos sem graduação anterior e à exigência de garantia fidejussória, com a concessão do financiamento para curso de Medicina. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se há direito líquido e certo à impetração de mandado de segurança para afastar, em abstrato, regras regulamentares do FIES sem prévia inscrição no processo seletivo; e (ii) estabelecer se os critérios de seleção, classificação e priorização previstos na regulamentação do FIES extrapolam os limites da Lei nº 10.260/2001 e violam o direito constitucional à educação. III. RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança exige demonstração de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo mediante prova pré-constituída, inexistente quando o interessado sequer realiza inscrição no processo seletivo do FIES. A ausência de inscrição impede a verificação da aplicação concreta das normas impugnadas, da classificação do candidato, da disponibilidade de vaga e do preenchimento dos requisitos para contratação do financiamento. A impugnação preventiva de atos regulamentares sem ato concreto configura controle abstrato incompatível com o mandado de segurança, nos termos da Súmula 266 do STF. A Lei nº 10.260/2001 confere ao Ministério da Educação competência para regulamentar os critérios de elegibilidade, seleção dos estudantes e oferta de vagas, observadas a renda familiar e os demais requisitos legais. A obtenção da pontuação mínima no ENEM e o enquadramento nos requisitos legais apenas habilitam o candidato a participar do processo seletivo, não assegurando contratação automática do financiamento. A utilização da nota do ENEM como critério classificatório constitui parâmetro objetivo, impessoal e compatível com a competência regulamentar atribuída ao Ministério da Educação. A prioridade conferida aos candidatos que não concluíram curso superior decorre diretamente do art. 1º, § 6º, da Lei nº 10.260/2001, não sendo inovação criada exclusivamente por ato infralegal. A oferta de vagas submete-se à disponibilidade financeira e orçamentária prevista em lei, sendo inviável afastar o processo seletivo ou alterar judicialmente a ordem classificatória em prejuízo dos demais candidatos. A controvérsia acerca da garantia fidejussória permanece hipotética na ausência de inscrição, pré-seleção ou recusa administrativa baseada nessa exigência. O direito à educação não assegura direito subjetivo irrestrito ao financiamento público de curso superior privado, cabendo ao Poder Judiciário apenas controlar eventual ilegalidade ou abuso, sem substituir a Administração na definição dos critérios de gestão da política pública. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A ausência de inscrição no processo seletivo do FIES impede o reconhecimento de ato coator concreto e inviabiliza o manejo do mandado de segurança para impugnação abstrata de normas regulamentares. A Lei nº 10.260/2001 autoriza o Ministério da Educação a disciplinar critérios objetivos de seleção, classificação e oferta de vagas no FIES, inclusive mediante utilização da nota do ENEM. A prioridade conferida aos candidatos sem graduação anterior decorre de previsão legal expressa e não configura restrição criada exclusivamente por ato infralegal. O direito constitucional à educação não assegura direito subjetivo à concessão de financiamento estudantil em desconsideração dos critérios legais, da classificação no processo seletivo e da disponibilidade orçamentária. O controle judicial das políticas públicas relativas ao FIES limita-se à verificação de ilegalidade ou abuso de poder, não podendo substituir a Administração na definição dos critérios de gestão do programa. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 10.260/2001, arts. 1º, § 6º, e 3º, § 6º; Súmula 266 do STF. Jurisprudência relevante citada: TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv nº 5000862-33.2025.4.03.6128, Rel. Des. Fed. Luiz Alberto de Souza Ribeiro, j. 09.12.2025; TRF 3ª Região, 1ª Turma, AI nº 5024473-37.2023.4.03.0000, Rel. Des. Fed. Luis Carlos Hiroki Muta, j. 13.12.2023; TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv nº 5037199-76.2023.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Leila Paiva Morrison, j. 18.12.2024. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 1ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5013059-07.2025.4.03.6100 RELATOR: NELTON AGNALDO MORAES DOS SANTOS APELANTE: JOAO PAULO FINOTTI FONSECA ADVOGADO do(a) APELANTE: HYAGO ALVES VIANA - DF49122-A ADVOGADO do(a) APELADO: PAULO CESAR SANTOS - DF12385-A APELADO: PRESIDENTE DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO, DIRETOR-PRESIDENTE DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF, UNIÃO FEDERAL, FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL RELATÓRIO O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator): Trata-se de apelação interposta por João Paulo Finotti Fonseca contra sentença que, nos autos do mandado de segurança impetrado contra atos atribuídos ao Presidente do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, à Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação e ao Diretor-Presidente da Caixa Econômica Federal – CEF, acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva do FNDE e, quanto às demais autoridades, denegou a segurança. Na origem, o impetrante pretende obter financiamento pelo Fundo de Financiamento Estudantil – FIES para o curso de Medicina, com afastamento das regras previstas em atos infralegais relativas à nota do Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM, à classificação em processo seletivo, à prioridade conferida aos candidatos sem graduação anterior e à prestação de garantia fidejussória. Em suas razões, o apelante sustenta, preliminarmente, a legitimidade passiva do FNDE, ao argumento de que a autarquia exerce as atribuições de Secretaria-Executiva do Comitê Gestor do FIES. No mérito, afirma preencher os requisitos necessários à concessão do financiamento, pois está matriculado no curso de Medicina, obteve pontuação superior a 450 pontos no ENEM e não possui condições econômicas de custear as mensalidades. Alega que as Portarias MEC nº 21/2014, nº 209/2018 e nº 38/2021 criaram restrições não previstas na Lei nº 10.260/2001, especialmente a concorrência pela nota do ENEM, a limitação de vagas, a prioridade dos candidatos sem graduação anterior e a exigência de fiador. Invoca os direitos constitucionais à educação e à igualdade, a existência de vagas ociosas, a ausência de prejuízo ao erário e o princípio da vedação ao retrocesso social. Requer a reforma da sentença para que lhe seja assegurado o financiamento durante todo o curso de Medicina, com a disponibilização dos meios necessários à inscrição e à formalização do contrato, afastadas as disposições regulamentares impugnadas, sob pena de multa diária. Apresentadas contrarrazões, subiram os autos a esta Corte Regional. O Ministério Público Federal, manifestou-se pela ausência de interesse público que justificasse intervenção sobre o mérito e pelo regular prosseguimento do recurso (ID 379381443). É o relatório. VOTO O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator): Não assiste razão ao apelante. O mandado de segurança pressupõe demonstração, mediante prova pré-constituída, de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo. No caso dos autos, as informações da Secretaria de Educação Superior revelam que o apelante jamais se inscreveu nos processos seletivos do FIES (ID 376786148). Não há registro de candidatura, classificação, negativa de inscrição, recusa de financiamento ou exigência concreta de garantia fidejussória. Essa circunstância não constitui mera formalidade. A inscrição é o ato por meio do qual o interessado manifesta sua intenção de concorrer a vaga determinada, vinculada a curso, instituição de ensino, turno e grupo de preferência. Somente após essa providência seria possível verificar sua posição classificatória, a disponibilidade de vaga e o preenchimento dos demais requisitos para a contratação. Sem inscrição, não houve aplicação concreta das normas impugnadas nem decisão administrativa desfavorável ao apelante. A pretensão formulada dirige-se, em realidade, contra a disciplina normativa geral do programa, buscando afastá-la previamente para permitir futura inscrição e contratação. Trata-se, assim, de impugnação abstrata de atos regulamentares, providência incompatível com o mandado de segurança, nos termos da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal. Embora o mandado de segurança possa ser impetrado preventivamente, exige-se ameaça concreta e objetivamente demonstrada. O simples receio de que as normas venham a ser aplicadas em eventual processo seletivo futuro não caracteriza justo receio de violação a direito líquido e certo. De todo modo, ainda que superado esse obstáculo, não se verifica ilegalidade nos critérios questionados. A Lei nº 10.260/2001 atribui expressamente ao Ministério da Educação competência para regulamentar os critérios de elegibilidade, as regras de seleção dos estudantes e a oferta de vagas, considerados a renda familiar per capita e outros requisitos. A obtenção da pontuação mínima no ENEM e o enquadramento no limite de renda permitem ao interessado participar do processo seletivo, porém, não lhe asseguram contratação automática do financiamento. Havendo número limitado de vagas e de recursos, mostra-se necessária a adoção de critérios objetivos de classificação. A utilização da nota obtida no ENEM permite ordenar os candidatos segundo parâmetro geral, impessoal e previamente conhecido, não evidenciando extrapolação da competência regulamentar. Também não procede a alegação de que a prioridade dos candidatos sem graduação anterior teria sido criada exclusivamente por ato infralegal. O art. 1º, § 6º, da Lei nº 10.260/2001 determina que o financiamento seja destinado prioritariamente aos estudantes que não tenham concluído o ensino superior e que não tenham sido anteriormente beneficiados pelo programa. A regulamentação não estabelece proibição absoluta à participação de candidato já graduado, mas organiza a classificação segundo a prioridade definida pelo próprio legislador. O apelante, que reconhece possuir graduação em Fisioterapia, pode concorrer nas condições correspondentes ao seu grupo, mas não possui direito líquido e certo ao afastamento da prioridade legalmente conferida aos candidatos sem formação superior. Além disso, o art. 3º, § 6º, da Lei nº 10.260/2001 estabelece que a oferta de vagas deve observar a disponibilidade financeira e orçamentária e a compatibilidade com as metas fiscais. A alegada existência genérica de vagas ociosas em instituições de ensino não demonstra a disponibilidade de vaga financiável para o curso, instituição e turno pretendidos, tampouco afasta a necessidade de observância do processo seletivo e da correspondente previsão orçamentária. A concessão judicial do financiamento a candidato que não participou da seleção alteraria a ordem classificatória e poderia preterir estudantes regularmente inscritos, submetidos aos mesmos critérios e igualmente interessados nos recursos limitados do programa. Quanto à garantia fidejussória, a questão é meramente hipotética. Sem inscrição, pré-seleção e análise administrativa das condições do financiamento, não houve exigência concreta de fiador nem recusa de contratação por insuficiência da garantia. Por fim, o direito constitucional à educação não implica direito individual e irrestrito ao financiamento público de curso superior privado escolhido pelo interessado, independentemente das regras legais, da classificação e da disponibilidade de recursos. O FIES constitui instrumento de política pública destinado à ampliação do acesso ao ensino superior. Sua execução, contudo, submete-se aos critérios definidos em lei e regulamento, desde que objetivos e compatíveis com a finalidade do programa, como se verifica na hipótese. Além disso, o controle judicial de políticas públicas deve ocorrer de forma excepcional, limitando-se à verificação de eventual ilegalidade ou abuso de poder, não sendo possível ao Poder Judiciário substituir a Administração Pública na definição de critérios técnicos e administrativos relacionados à gestão do programa. Nesse sentido é a jurisprudência deste E. Tribunal Regional Federal da 3ª Região: “DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ENSINO SUPERIOR. REQUISITOS PARA ACESSO AO FIES. LEGITIMIDADE PASSIVA DO FNDE E DA CEF. PROCESSO SELETIVO. SEGUNDA GRADUAÇÃO. NOTA DE CORTE. PORTARIA NORMATIVA MEC. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. I. CASO EM EXAME: Trata-se de apelação interposta por Damião Davi de Santana em face da sentença que julgou improcedente o pedido e denegou a segurança, em mandado de segurança, objetivando seja declarada a inconstitucionalidade e ilegalidade das Portarias Normativas MEC que instituíram regras para a seleção dos estudantes a serem financiados pelo FIES, bem como seja firmado contrato no programa de financiamento estudantil do FIES que ampare o período acadêmico do seu curso universitário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: (i) a parte recorrente não tem acesso ao FIES, uma vez que, por já ser graduada, fica em colocação exorbitantemente longe das vagas que são disponíveis para o FIES, não sendo prioridade na fila de concessão do financiamento; (ii) o MEC por meio de portarias restringe o acesso dos alunos e, com as restrições impostas por meio de Portarias e não por meio de Lei, se vê o direito a Educação objurgado, de forma a impossibilitar o aluno a continuar sua jornada acadêmica; (iii) a Constituição Federal é clara ao definir pelo fomento do acesso universal à educação, que não só é direito social, mas dever do Estado; e (iv) não haverá qualquer prejuízo ao erário, pois os valores despendidos a título de empréstimo serão devidamente adimplidos em fase contratual própria, com valores atualizados e juros legais. III. RAZÕES DE DECIDIR: -A legitimidade passiva tanto do FNDE quanto da CEF é patente, uma vez que o FNDE detém a qualidade de agente mantenedor do programa (FIES), na condição de gestor patrimonial (art. 3º, I, c, da Lei nº 10.260/2001), e, por seu turno, a CEF atua como agente operador (art. 3º, II, da Lei nº 10.260/2001, com redação pela Lei nº 13.530/2017). Precedentes. Rejeitadas as preliminares de ilegitimidade do FNDE e da CEF, aventadas em contrarrazões. - O Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), criado pela Lei nº 10.260/2001, estabelece as diretrizes e condições para a concessão de financiamento a estudantes regularmente matriculados em cursos superiores não gratuitos, com previsão legal expressa no sentido de conferir prioridade aos alunos que ainda não tenham concluído o ensino superior, bem como de atribuir ao Ministério da Educação (MEC) o poder regulamentar necessário para disciplinar a concessão do financiamento, estabelecendo critérios e condições de seleção para o ingresso dos estudantes candidatos, incluindo, entre outros, a definição da nota de corte. - Em atenção ao disposto expressamente no artigo 1º, § 6º, da Lei Federal nº 10.260/2001, o financiamento estudantil, com os recursos do FIES, deverá atender prioritariamente estudantes que ainda não possuam graduação de nível superior,oque não é o caso do ora recorrente, como ele expressamente admite em razões recursais. - Não se afigura demonstrada qualquer ilegalidade atribuível às Portarias Normativas do MEC nºs 209/2018 e/ou 38/2021, uma vez que a Lei nº 10.260/2001 expressamente atribui ao Ministério da Educação a regulamentação das regras de seleção de estudantes a serem financiados pelo FIES, além de dispor especificamente sobre a situação de concorrência relativa aos estudantes já graduados, sendo totalmente razoável e legal a adoção do critérios, inclusive de prioridade, para o deferimento do referido financiamento, visto a impossibilidade de contemplação de todos os estudantes interessados, até mesmo em razão dos limites da reserva do possível. Precedentes. IV. DISPOSITIVO E TESE: Rejeito as preliminares aventadas pelo FNDE e pela CEF, em contrarrazões, e NEGO PROVIMENTO à apelação, nos termos da fundamentação. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 10.260/2001, arts. 1º, §6º e 3º, I, c. Jurisprudência relevante citada: TRF 3ª Região, 1ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5024473-37.2023.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal LUIS CARLOS HIROKI MUTA, julgado em 13/12/2023, DJEN DATA: 18/12/2023; TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5037199-76.2023.4.03.6100, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL LEILA PAIVA MORRISON, julgado em 18/12/2024, Intimação via sistema DATA: 07/01/2025.” (TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5000862-33.2025.4.03.6128, Rel. Desembargador Federal LUIZ ALBERTO DE SOUZA RIBEIRO, julgado em 09/12/2025, Intimação via sistema DATA: 12/12/2025) Assim, não demonstrados ato coator concreto, ilegalidade da regulamentação ou preenchimento de todos os requisitos necessários à contratação, inexiste direito líquido e certo a ser protegido. Ante o exposto, nego provimento à apelação, nos termos da fundamentação. É como voto. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. FIES. FINANCIAMENTO ESTUDANTIL. AUSÊNCIA DE INSCRIÇÃO NO PROCESSO SELETIVO. IMPUGNAÇÃO ABSTRATA DE ATOS NORMATIVOS. CRITÉRIOS DE SELEÇÃO. COMPETÊNCIA REGULAMENTAR DO MEC. PRIORIDADE LEGAL A CANDIDATOS SEM GRADUAÇÃO ANTERIOR. RESERVA ORÇAMENTÁRIA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta contra sentença que, em mandado de segurança impetrado para obtenção de financiamento estudantil pelo FIES, acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva do FNDE e denegou a segurança em relação às demais autoridades. O recorrente pretende o afastamento de regras regulamentares relativas à nota do ENEM, ao processo seletivo, à prioridade conferida aos candidatos sem graduação anterior e à exigência de garantia fidejussória, com a concessão do financiamento para curso de Medicina. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se há direito líquido e certo à impetração de mandado de segurança para afastar, em abstrato, regras regulamentares do FIES sem prévia inscrição no processo seletivo; e (ii) estabelecer se os critérios de seleção, classificação e priorização previstos na regulamentação do FIES extrapolam os limites da Lei nº 10.260/2001 e violam o direito constitucional à educação. III. RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança exige demonstração de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo mediante prova pré-constituída, inexistente quando o interessado sequer realiza inscrição no processo seletivo do FIES. A ausência de inscrição impede a verificação da aplicação concreta das normas impugnadas, da classificação do candidato, da disponibilidade de vaga e do preenchimento dos requisitos para contratação do financiamento. A impugnação preventiva de atos regulamentares sem ato concreto configura controle abstrato incompatível com o mandado de segurança, nos termos da Súmula 266 do STF. A Lei nº 10.260/2001 confere ao Ministério da Educação competência para regulamentar os critérios de elegibilidade, sele