Ação de improbidade administrativa. Prescrição da pretensão sancionatória. Servidora pública federal. Conduta também tipificada, em tese, como crime

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DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. SERVIDORA PÚBLICA FEDERAL. CONDUTA TAMBÉM TIPIFICADA, EM TESE, COMO CRIME. APLICAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PENAL. ART. 142, § 2º, DA LEI Nº 8.112/1990. IRRETROATIVIDADE DO REGIME PRESCRICIONAL DA LEI Nº 14.230/2021. AFASTAMENTO DA PRESCRIÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo de Instrumento interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS contra decisão interlocutória que, em ação de improbidade administrativa, reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória, com resolução parcial do mérito, determinando o prosseguimento do feito apenas quanto ao pedido de ressarcimento ao erário. 2. A ação originária imputa à ré, servidora pública federal, a inserção de informações falsas em sistemas corporativos do INSS, transformações indevidas de benefícios previdenciários, inserção de parâmetros médicos periciais inexistentes e transferências irregulares de benefícios, condutas que teriam causado prejuízo ao erário. O recorrente sustenta a incidência do prazo prescricional penal, nos termos do art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990, por entender que os fatos também configuram, em tese, o delito previsto no art. 313-A do Código Penal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há quatro questões em discussão: (i) saber se há ocorrência de non bis in idem em razão da existência de outras ações e de Tomada de Contas Especial; (ii) saber qual o regime prescricional aplicável à pretensão sancionatória da ação de improbidade administrativa relativa a fatos anteriores à Lei nº 14.230/2021; (iii) saber se a conduta imputada atrai a incidência do prazo prescricional da legislação penal previsto no art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990; e (iv) saber se estão configuradas a prescrição da pretensão sancionatória ou a prescrição intercorrente. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A alegação de non bis in idem foi rejeitada. As esferas penal, civil e administrativa são independentes. A ação de improbidade anteriormente ajuizada possui objeto distinto. A Tomada de Contas Especial possui natureza própria voltada à recomposição do patrimônio público. 5. Os fatos imputados ocorreram antes da vigência da Lei nº 14.230/2021. Aplica-se o regime prescricional anterior da Lei nº 8.429/1992, conforme a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. 6. O art. 23, II, da redação originária da Lei nº 8.429/1992 deve ser interpretado em conjunto com o art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990. Quando a infração disciplinar também configurar, em tese, crime, incide o prazo prescricional previsto na legislação penal. 7. As condutas descritas na petição inicial amoldam-se, em tese, ao delito previsto no art. 313-A do Código Penal. A pena máxima abstratamente cominada conduz à incidência do prazo prescricional de dezesseis anos, na forma do art. 109, II, do Código Penal. A instauração de Processo Administrativo Disciplinar interrompeu a prescrição. Não transcorreu o prazo prescricional entre a ciência dos fatos pela Administração e o ajuizamento da ação. 8. Não se verifica prescrição intercorrente. No julgamento da ADI 7.236, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, constante do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021. No caso concreto, inexiste fundamento para o reconhecimento da prescrição intercorrente. Permanece aplicável o entendimento firmado no Tema 897 da repercussão geral, segundo o qual é imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso de improbidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso provido para afastar o reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória e determinar o regular prosseguimento da ação de improbidade administrativa quanto à integralidade dos pedidos formulados na petição inicial. Tese de julgamento: “1. Aos fatos anteriores à Lei nº 14.230/2021 aplica-se o regime prescricional da redação originária da Lei nº 8.429/1992, observada a orientação firmada pelo STF no Tema 1.199 da repercussão geral. 2. O art. 23, II, da redação originária da Lei nº 8.429/1992 deve ser interpretado em conjunto com o art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990, incidindo o prazo prescricional da legislação penal quando a infração disciplinar também configurar, em tese, crime. 3. A tipificação, em tese, da conduta no art. 313-A do Código Penal atrai a incidência do prazo prescricional previsto no art. 109, II, do Código Penal. 4. A independência das esferas penal, civil e administrativa afasta a configuração de non bis in idem nas hipóteses em que inexiste identidade de fatos e de objeto.” Legislação relevante citada: CPC, arts. 487, II, e 1.015, II; Lei nº 8.429/1992, art. 23, II, e art. 23, § 5º; Lei nº 8.112/1990, art. 142, I, § 2º e § 3º; CP, arts. 109, II, e 313-A. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 da repercussão geral; STF, ADI 7.236; STF, Tema 897 da repercussão geral. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 6ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 5009037-33.2026.4.03.0000 RELATOR: MARISA FERREIRA DOS SANTOS AGRAVANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS ADVOGADO do(a) AGRAVADO: FRANCISCO LUCIO FRANCA - SP103660-A ADVOGADO do(a) AGRAVADO: ALEXANDRE OLIVEIRA MACIEL - SP187030-A AGRAVADO: ALEXANDRINA NOGUEIRA FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP RELATÓRIO Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS em face de decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal de Guarulhos/SP, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº 5001868-05.2025.4.03.6119, que, ao reconhecer a prescrição da pretensão sancionatória relativa aos atos de improbidade administrativa imputados à ré, julgou extinto o feito, com resolução do mérito, nessa parte, nos termos do art. 487, II, do Código de Processo Civil, determinando o prosseguimento da demanda apenas quanto ao pedido de ressarcimento ao erário. Consta da petição inicial da ação originária que a agravada, na condição de servidora pública federal vinculada ao INSS, teria inserido informações falsas nos sistemas corporativos da autarquia, promovido transformações indevidas de benefícios previdenciários, inserido parâmetros médicos periciais inexistentes e realizado transferências irregulares de benefícios entre órgãos mantenedores, condutas que teriam ocasionado prejuízo estimado ao erário de R$ 4.519.256,12. Na decisão agravada, o Juízo de origem afastou a alegação de bis in idem, por entender distintos os fatos e os processos administrativos que embasaram a presente ação e outra ação de improbidade anteriormente ajuizada. No mérito, consignou que os fatos imputados à demandada ocorreram antes da vigência da Lei nº 14.230/2021, aplicando-se, portanto, o regime prescricional anterior, conforme orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. Considerou que a agravada, por ser servidora pública federal ocupante de cargo efetivo, sujeitava-se ao prazo prescricional previsto no art. 142, I, da Lei nº 8.112/1990, cujo termo inicial corresponde à data em que a Administração tomou conhecimento dos fatos, concluindo pela ocorrência da prescrição da pretensão sancionatória. Assentou, contudo, a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso de improbidade administrativa, determinando o regular prosseguimento da ação apenas quanto a esse pedido. Em suas razões recursais, o INSS sustenta, preliminarmente, o cabimento do Agravo de Instrumento, por se tratar de decisão interlocutória de mérito, nos termos do art. 1.015, II, do Código de Processo Civil. No mérito, afirma que o Juízo de origem aplicou incorretamente o regime prescricional previsto na Lei nº 8.112/1990, porquanto a conduta imputada à agravada também configura, em tese, o delito previsto no art. 313-A do Código Penal. Defende que, em razão do disposto no art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990, deve incidir o prazo prescricional da legislação penal, correspondente a dezesseis anos, calculado segundo o art. 109, II, do Código Penal. Sustenta, ainda, que a instauração do Processo Administrativo Disciplinar interrompeu a prescrição, que não se consumou até o ajuizamento da ação. Acrescenta serem inaplicáveis as regras introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, em razão da irretroatividade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, bem como afasta a incidência de prescrição intercorrente, invocando a decisão cautelar proferida na ADI 7.236. Requer, ao final, a reforma da decisão agravada para afastar a prescrição e determinar o prosseguimento da ação também quanto às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. Em contraminuta, a agravada pugna pela manutenção da decisão recorrida. Sustenta a ocorrência da prescrição da pretensão sancionatória, afirma que foi absolvida nas ações penais relacionadas aos fatos ou que os respectivos procedimentos foram arquivados, defende a inexistência de dolo específico e a ausência de participação nas fraudes investigadas, alegando que terceiros teriam utilizado indevidamente credenciais de servidores da Agência da Previdência Social de Guarulhos. Aduz, ainda, a ocorrência de non bis in idem, em razão da existência de ação de improbidade anteriormente julgada e de Tomada de Contas Especial envolvendo os mesmos fatos, bem como suscita prescrição intercorrente. Subsidiariamente, requer a improcedência integral da ação originária. O Ministério Público Federal manifestou-se pelo provimento do recurso, sustentando que a conduta descrita na petição inicial subsume-se, em tese, ao crime previsto no art. 313-A do Código Penal, circunstância que atrai a incidência do art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990 e, por conseguinte, do prazo prescricional penal de dezesseis anos, previsto no art. 109, II, do Código Penal, afastando a prescrição reconhecida na origem. Após a interposição do recurso, foi-lhe atribuído efeito suspensivo por decisão monocrática do Relator, que reconheceu, em juízo de cognição sumária, a plausibilidade da tese recursal. Na ocasião, consignou que o regime prescricional aplicável é o anterior à Lei nº 14.230/2021, mas concluiu que o art. 23, II, da redação originária da Lei nº 8.429/1992 deve ser interpretado em conjunto com o art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990, incidindo o prazo prescricional penal quando a infração disciplinar também configurar, em tese, crime. Rejeitou, ainda, as alegações de non bis in idem e de prescrição intercorrente, mantendo o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário. É o relatório. VOTO A agravada sustenta a ocorrência de duplicidade sancionatória em razão da existência de ações penais, de anterior ação de improbidade administrativa e de Tomada de Contas Especial perante o Tribunal de Contas da União. A alegação, contudo, não merece acolhimento. A independência entre as esferas penal, civil e administrativa constitui orientação consolidada no ordenamento jurídico pátrio, somente havendo repercussão automática da esfera penal nas hipóteses excepcionais em que a decisão criminal reconheça a inexistência do fato ou negativa de autoria. Além disso, a própria decisão agravada consignou inexistir identidade entre os fatos discutidos na presente ação e aqueles examinados na ação de improbidade anteriormente ajuizada, ressaltando que os processos administrativos que lhes deram origem são distintos. Do mesmo modo, eventual Tomada de Contas Especial possui natureza própria, destinada à recomposição do patrimônio público, não se confundindo com a responsabilização por ato de improbidade administrativa. Rejeito, portanto, a preliminar que invoca o non bis in idem. A controvérsia recursal restringe-se à definição do regime prescricional aplicável à pretensão sancionatória deduzida na ação de improbidade administrativa. Os fatos imputados à agravada teriam ocorrido entre os anos de 2015 e 2017, anteriormente, portanto, às alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Nessa perspectiva, correta a premissa adotada pelo Juízo de origem ao reconhecer que o novo regime prescricional introduzido pela Lei nº 14.230/2021 possui natureza irretroativa, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral. Assim, a controvérsia deve ser solucionada à luz da redação originária do art. 23 da Lei nº 8.429/1992. Todavia, a partir dessa premissa correta, entendo que a decisão agravada incorreu em equívoco ao limitar a incidência do prazo prescricional ao quinquênio previsto no art. 142, inciso I, da Lei nº 8.112/1990. Isso porque o próprio regime jurídico anterior da Lei de Improbidade Administrativa estabelecia, em seu art. 23, inciso II, que as ações destinadas à aplicação das sanções nela previstas poderiam ser propostas dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão. No caso dos servidores públicos federais submetidos ao regime da Lei nº 8.112/1990, tal disciplina deve ser interpretada em conjunto com o disposto no art. 142, § 2º, daquele diploma legal, segundo o qual os prazos prescricionais previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime. Desse modo, sempre que a conduta imputada ao agente público revelar, em tese, subsunção a tipo penal, incide o prazo prescricional previsto na legislação criminal, e não o prazo administrativo ordinário de cinco anos. Na hipótese dos autos, a petição inicial atribui à agravada a inserção de informações falsas nos sistemas informatizados do INSS, mediante manipulação de parâmetros periciais, transformação irregular de benefícios previdenciários e realização de transferências indevidas entre órgãos mantenedores, ocasionando concessões fraudulentas de benefícios e expressivo prejuízo ao erário. Tais condutas amoldam-se, em tese, ao delito previsto no art. 313-A do Código Penal, que tipifica a inserção de dados falsos em sistema de informações da Administração Pública. Nessas circunstâncias, mostra-se plenamente aplicável a regra especial prevista no art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990. Importa destacar que, para fins exclusivos de definição do regime prescricional incidente, considera-se a pena máxima abstratamente cominada ao delito, na forma do art. 109 do Código Penal, sendo irrelevante, nesta fase processual, eventual resultado da persecução penal ou as alegadas absolvições invocadas pela agravada. Com efeito, o art. 313-A do Código Penal prevê pena de reclusão de 2 (dois) a 12 (doze) anos, circunstância que conduz à incidência do prazo prescricional de 16 (dezesseis) anos, nos termos do art. 109, inciso II, do Código Penal. Conforme reconhecido pelo próprio Juízo de origem, a Administração Pública tomou conhecimento dos fatos em 13/04/2015. Posteriormente, foi instaurado Processo Administrativo Disciplinar em 26/11/2019, circunstância apta a interromper o curso prescricional, nos termos do art. 142, § 3º, da Lei nº 8.112/1990. Ainda que se desconsidere, neste momento, eventual discussão acerca da forma de reinício da contagem do prazo após a interrupção decorrente da instauração do PAD, verifica-se, de maneira inequívoca, que não transcorreu o prazo prescricional de dezesseis anos entre a ciência dos fatos pela Administração e o ajuizamento da ação de improbidade administrativa em 18/03/2025. Não há, portanto, falar em prescrição da pretensão sancionatória. Também não prospera a alegação de prescrição intercorrente. O Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento da ADI 7.236, declarando a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo", constante do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021, preservando, contudo, a existência da prescrição intercorrente e fixando como limite máximo o prazo de vinte anos. Desse modo, inexiste fundamento jurídico, ao menos no presente momento processual, apto a justificar o reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão sancionatória. Registro, por oportuno, que permanece hígido o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 897 da repercussão geral, segundo o qual é imprescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada na prática de ato doloso de improbidade administrativa. Todavia, a imprescritibilidade da pretensão ressarcitória não conduz, por si só, ao reconhecimento da prescrição das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992. Ao contrário, pelas razões anteriormente expostas, conclui-se que, na hipótese dos autos, também a pretensão sancionatória permanece íntegra, impondo-se o afastamento do reconhecimento da prescrição declarado pelo Juízo de origem. Ante o exposto, dou provimento ao Agravo de Instrumento, para afastar o reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória deduzida na ação de improbidade administrativa e determinar o regular prosseguimento do feito originário quanto à integralidade dos pedidos formulados na petição inicial. É o voto. EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. SERVIDORA PÚBLICA FEDERAL. CONDUTA TAMBÉM TIPIFICADA, EM TESE, COMO CRIME. APLICAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PENAL. ART. 142, § 2º, DA LEI Nº 8.112/1990. IRRETROATIVIDADE DO REGIME PRESCRICIONAL DA LEI Nº 14.230/2021. AFASTAMENTO DA PRESCRIÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo de Instrumento interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS contra decisão interlocutória que, em ação de improbidade administrativa, reconheceu a prescrição da pretensão sancionatória, com resolução parcial do mérito, determinando o prosseguimento do feito apenas quanto ao pedido de ressarcimento ao erário. 2. A ação originária imputa à ré, servidora pública federal, a inserção de informações falsas em sistemas corporativos do INSS, transformações indevidas de benefícios previdenciários, inserção de parâmetros médicos periciais inexistentes e transferências irregulares de benefícios, condutas que teriam causado prejuízo ao erário. O recorrente sustenta a incidência do prazo prescricional penal, nos termos do art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990, por entender que os fatos também configuram, em tese, o delito previsto no art. 313-A do Código Penal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há quatro questões em discussão: (i) saber se há ocorrência de non bis in idem em razão da existência de outras ações e de Tomada de Contas Especial; (ii) saber qual o regime prescricional aplicável à pretensão sancionatória da ação de improbidade administrativa relativa a fatos anteriores à Lei nº 14.230/2021; (iii) saber se a conduta imputada atrai a incidência do prazo prescricional da legislação penal previsto no art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990; e (iv) saber se estão configuradas a prescrição da pretensão sancionatória ou a prescrição intercorrente. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A alegação de non bis in idem foi rejeitada. As esferas penal, civil e administrativa são independentes. A ação de improbidade anteriormente ajuizada possui objeto distinto. A Tomada de Contas Especial possui natureza própria voltada à recomposição do patrimônio público. 5. Os fatos imputados ocorreram antes da vigência da Lei nº 14.230/2021. Aplica-se o regime prescricional anterior da Lei nº 8.429/1992, conforme a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. 6. O art. 23, II, da redação originária da Lei nº 8.429/1992 deve ser interpretado em conjunto com o art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/1990. Quando a infração disciplinar também configurar, em tese, crime, incide o prazo prescricional previsto na legislação penal. 7. As condutas descritas na petição inicial amolda