Transporte rodoviário de cargas. Infração administrativa. Evasão, obstrução ou dificuldade à fiscalização. Multa aplicada pela antt

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EVASÃO, OBSTRUÇÃO OU DIFICULDADE À FISCALIZAÇÃO. MULTA APLICADA PELA ANTT. SUPERVENIÊNCIA DE RESOLUÇÃO QUE REDUZ O VALOR DA SANÇÃO. RETROATIVIDADE DA NORMA ADMINISTRATIVA SANCIONADORA MAIS BENÉFICA. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APLICAÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. MANUTENÇÃO DA REDUÇÃO DA MULTA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Apelação interposta pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT contra sentença que julgou parcialmente procedente ação ordinária ajuizada por transportadora para reduzir de R$ 5.000,00 para R$ 550,00 as multas impostas em autos de infração lavrados pela prática de evasão, obstrução ou dificuldade à fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas. A sentença aplicou a Resolução ANTT nº 5.847/2019, superveniente às infrações, e suspendeu a exigibilidade das parcelas das multas superiores a R$ 550,00. A ANTT foi condenada ao pagamento de honorários advocatícios de 10% sobre o valor excluído do débito, e a parte autora, ao pagamento de honorários de 1% sobre o valor mantido. 2. A alegação de julgamento extra petita é matéria afeta ao mérito da controvérsia sobre a aplicação da norma sancionadora superveniente. 3. O princípio da retroatividade da norma mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, projeta-se sobre o Direito Administrativo. As garantias relacionadas ao exercício do poder punitivo estatal alcançam as sanções administrativas, observadas as características próprias desse regime jurídico. 4. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite a retroatividade da norma administrativa sancionadora mais benéfica. A orientação decorre da aplicação, no âmbito administrativo sancionador, da garantia prevista no art. 5º, XL, da Constituição Federal. O art. 106, II, “c”, do Código Tributário Nacional também prevê a aplicação da penalidade superveniente menos severa aos atos ainda não definitivamente julgados. A regra reforça, no âmbito sancionatório, a possibilidade de incidência da disciplina posterior mais favorável. 5. O entendimento adotado não é incompatível com o Tema 1.199 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal, que examinou a retroatividade das alterações promovidas na disciplina da improbidade administrativa à luz das particularidades desse regime sancionador. 6. A Resolução ANTT nº 5.847/2019 alterou o art. 36, I, da Resolução ANTT nº 4.799/2015 e reduziu de R$ 5.000,00 para R$ 550,00 a multa aplicável à infração. A disciplina superveniente mais benéfica deve alcançar as sanções discutidas no processo. Mantém-se, portanto, a redução determinada na sentença. 7. Recurso desprovido. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5008558-20.2019.4.03.6100 RELATOR: LEILA PAIVA MORRISON APELANTE: AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT ADVOGADO do(a) APELADO: BRUNA DI RENZO SOUSA BELO - SP296680-A APELADO: TRANSPORTADORA CASARIM LOUVEIRA LTDA - EPP RELATÓRIO A Senhora Desembargadora Federal Leila Paiva (Relatora): Trata-se de apelação interposta por AGENCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT) em ação ordinária ajuizada por TRANSPORTADORA CASARIM LOUVEIRA LTDA – EPP objetivando a anulação de autos de infração lavrados para aplicação de multa por “evadir, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas”. A r. sentença julgou parcialmente procedentes a ação, nos seguintes termos (ID 139313293): “Diante do exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE e reduzo o valor da multa, de que tratam os autos de infração abaixo relacionados, para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais), de valor originário. AI 3050446 de 09/06/2017, proc 50505.044121/2017-15; AI 3194942 de 25/08/2017, proc 50505.066531/2017-17; AI 3745177 de 21/07/2017, proc 50505.059333/2017-99; AI 3054053, de 27/10/2016, proc- 50505.119817/2016-13, AI 3055705 de 28/11/2016 , proc 50505.128758/2016-74; AI 3722367 de 07/04/2015, proc 50505.053255/2015-57; AI 2695962 de 24/07/2014, proc 50505.030518/2014-79; AI 2813570 de 06/06/2016, proc 50505.076328/2016-60; AI 2823488 de 04/05/2016, proc 50505.063108/2016-76; AI 2827596 de 23/02/2016, proc 50505.029705/2016-71; AI 3748303 de 17/10/2016, proc 50515.131301/2016-28; AI 3122798 de 12/01/2018, proc 50505.005903/2018-10; AI 2818930 de 23/06/2017, proc 50515.045746/2017-77; e AI 3203658 de 28/06/2017, proc 50505.057558/2017-19. Concedo a tutela de evidência (artigo 311, IV, do CPC) e determino a suspensão da exigibilidade da parcela da aludida multa que supere R$ 550,00. Condeno a ré ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o valor excluído do total do débito. Condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 1% sobre o valor mantido do débito. Custas na forma da lei. Incumbe à parte informar nos autos das execuções fiscais existentes, para apreciação do juízo competente.”. Opostos embargos de declaração pela ANTT, foram acolhidos em parte conforme fundamentação (ID 139313304): “Conforme constou na sentença, houve suspensão da exigibilidade da parcela da multa que supere R$ 550,00, constando que “Incumbe à parte informar nos autos das execuções fiscais existentes, para apreciação do juízo competente.” Decorre daí que as consequências e alcance da suspensão da exigibilidade nas execuções já ajuizadas fica a cargo do juízo competente da execução fiscal. Quanto à parte a quem incumbe informar tal fato nos autos da execução, pelo princípio da causalidade, se a exequente não se antecipar ao executado, e mantiver a execução pelo valor total, e sendo confirmada a inexigibilidade do excedente, sujeitar-se-á às consequências da sucumbência. Por outro lado, nada sendo providenciado pela exequente, incumbe à executada levar ao conhecimento do juízo competente para que dê os efeitos que entenda cabíveis.” Em suas razões recursais, a ANTT sustenta, em síntese, a necessidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso de apelação, bem como demonstrado que a parte autora não supre todos os requisitos legais para ver seu nome excluído/não incluído no CADIN, impõe-se a reforma da decisão que deferiu a suspensão da exigibilidade. Aduz a existência de sentença extra petita quanto à redução da multa determinada na sentença, que entendeu pela aplicação do novo valor da multa, previsto na Resolução n.5.847/2019. Informa que a tese da retroatividade da norma mais benéfica foi trazida ao bojo desta lide pela autora somente por meio da réplica protocolizada em 12/07/2019. Salienta que “não se ignora que aludida Resolução foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 22/05/2019, poucos dias após o ajuizamento da ação em epígrafe, na data de 17/05/2019, o que inviabilizaria seu conhecimento e alegação.” Alega que “não é possível admitir a retroação das novas penalidades cominadas pela Resolução n.º 5.847/2019 aos Autos de Infração impugnados, pois, apesar de se consolidarem em benefício da autuada, a Resolução n.º 5.847/2019 não apresenta previsão expressa de retroação de seus efeitos às autuações proferidas antes da entrada em vigor do novo instrumento normativo.” Aduz que deve ser prestigiado o princípio do tempus regit actum, princípio. Requer a reforma do julgado, com a consequente a manutenção integral da multa originalmente aplicada com base na legislação vigente à época da infração. Com contrarrazões, subiram os autos a esta e. Corte Regional. É o relatório. stm VOTO VENCEDOR Apelação interposta pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT contra sentença que julgou procedente ação ordinária ajuizada por TRANSPORTADORA CASARIM LOUVEIRA LTDA – EPP objetivando a anulação de autos de infração lavrados para aplicação de multa por “evadir, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas”. A eminente Relatora votou no sentido de rejeitar a preliminar de nulidade da decisão e desprover o recurso por considerar descabida a retroação da norma mais benéfica. Com a devida vênia, no mérito, divirjo. A cobrança diz respeito a crédito de natureza não tributária constituído por força de autuação decorrente de evasão da fiscalização, nos termos do artigo 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015, cominada com a multa de R$ 5.000,00. O recorrente alega que sobreveio a Resolução ANTT n. 5.847/2019, que alterou o artigo 36, I, da Resolução n. 4.799/2015 e reduziu o valor da multa de R$ 5.000,00 para R$ 550,00, de modo que pleiteia a correspondente redução por força do princípio da retroatividade da norma mais benéfica. Como é cediço, o invocado princípio da retroatividade estabelece que quando uma nova norma mais benéfica ao réu é editada, ela pode ser aplicada a situações pretéritas já consolidadas. Decorre do artigo 5º, inciso XL, da Carta Magna: a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu. No campo administrativo, especialmente nos processos administrativos sancionadores (multas aplicadas por agências reguladoras, órgãos públicos etc), a aplicação desse princípio tem sido referendado pela doutrina, que advoga que o Direito Administrativo Sancionador deve respeitar as garantias fundamentais do Direito Penal, incluindo: legalidade estrita, tipicidade, presunção de inocência, motivação, prescritibilidade e a retroatividade da norma mais benéfica. A propósito, destaco trecho de artigo professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto: Com efeito, desde os três últimos decênios do século XX, na doutrina e na jurisprudência europeias, mais recentemente no âmbito comunitário, por entenderem que as sanções administrativas, tradicionalmente consideradas como circunscritas ao campo de atividade administrativa de polícia, se constituem como uma manifestação peculiar do ius puniendi geral do Estado, inclusive dirigida à tutela de outros valores da sociedade que transcendem o âmbito administrativo clássico da polícia, para aplicá-la nas atividades regulatórias, próprias do ordenamento econômico e do ordenamento social, e, por isso, dando-lhes um tratamento integrado para esses campos, que inclui o reconhecimento de uma aplicabilidade limitada de certos princípios tradicionais da penologia criminal, no exercício pelo Estado de todas suas demais funções punitivas. Com efeito, este novo ramo de estudo, que se desenvolve sob o título didático de Direito Administrativo Sancionador, ou Direito Administrativo Sancionatório, ao considerar integradamente e em sistema o conjunto das sanções administrativas aplicáveis em todos os demais campos de atuação administrativa — o da polícia, o dos serviços públicos, o do ordenamento econômico, o do ordenamento social e, em certas circunstâncias, até o do fomento público — parte do reconhecimento de que, no plano metanormativo, todas aquelas sanções administrativas em nada se diferenciam das sanções penais, embora, no plano normativo, inexista esta identidade. E, até mesmo, por não serem idênticas, as sanções, administrativas e penais, mas por serem as mesmas as pessoas delas destinatárias, assoma com crescente importância todo esse estudo integrativo, que no Brasil tem sido em boa hora encetado por Fábio Medina Osório, do qual, como se assinalou, só pode resultar o avanço da Ciência Jurídica, mais particularmente, para a boa aplicação de instrumentos sancionatórios reverente aos princípios fundamentais, que indiscriminadamente prestigiam a dignidade da pessoa humana, em todos os campos do Direito Administrativo, que são assim bene1ciados pela redução de imprecisões e de ambiguidades, e, sobretudo, por um apreciável progresso da democracia, por conduzir, em suma, ao aperfeiçoamento da cidadania. (“O Direito Administrativo do século XXI: um instrumento de realização da democracia substantiva”. In Revista de Direito Administrativo e Constitucional; Ed. Fórum, p. 13-37, jul/set 2011) (grifei) Com o surgimento e estruturação do Direito Administrativo, distinguiram-se as sanções penais e as sanções administrativas: aquelas, aplicadas para as infrações de maior gravidade e com penas predominantemente pessoais - e, por isso, vinculadas a certas garantias historicamente conquistadas, entre as quais as reservas legais de tipicidade e de aplicação exclusiva das penalidades pelo ramo judicial do Estado, enquanto que estas, definidas para infrações de menor gravidade, com penas predominantemente impessoais – e, por isso, com a reserva de tipicidade reduzida pelo emprego da discricionariedade e dos conceitos jurídicos indeterminados, para serem aplicadas pelo ramo administrativo do Estado. Com a evolução do conceito de Direito Administrativo, notadamente a partir da segunda metade do século vinte, essa distinção foi perdendo sentido, tanto em relação ao conceito de gravidade da infração quanto ao conceito de personalização das penas. Com efeito, o conceito de gravidade de uma determinada infração tornou-se insuficiente, quando não inútil, pois qual seria a infração mais grave: pôr em risco a vida e a integridade de uma pessoa por atos de deliberada agressão interpessoal injusta – que são penalmente acoimados, ou pôr em risco a vida e a integridade de comunidades inteiras por comportamentos temerários, embora despidos de deliberada intenção agressiva – mas que são administrativamente puníveis? Do mesmo modo, o conceito de personalização perdeu sentido, pois em sua aplicação a pessoas jurídicas, as sanções evoluíram da mera retribuição e da aflição, que caracteriza a apenação de pessoas físicas, para atuarem com maior sofisticação finalística, como se dá na imposição de penas preventivas, pedagógicas ou reparatórias. Nesta hipótese, qual seria o sentido de se aplicar sanções pessoais aflitivas, quando se está considerando a prática de complexas ações empresariais potencialmente nocivas, hoje tão comuns em inúmeros tipos de atividades econômicas de interesse coletivo? Na verdade, ocorreu o que o Mestre Eduardo García de Enterría recentemente indicou como uma mudança de paradigmas, ao mostrar que a suposta objetividade (e pretendida positividade) com a qual se insistia em divorciar o Direito Administrativo dos demais ramos do Direito Público, na realidade “mascarava uma superioridade formal da Administração sobre o cidadão”1; tudo não passando de um persistente mito histórico, construído sobre uma imaginada superioridade rousseauniana a priori dos “interesses gerais” geridos pela Administração. Para que sobreviesse esta mudança de paradigmas nenhum fato concorreu com mais intensidade que a épica ascensão dos direitos fundamentais no Direito Público. (in Sistema Administrativo Sancioanador e Direitos Fundamentais – algumas conclusões sistemáticas”. chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/http://www.iiede.org.br/uploads/paginas/file/sistemaadministrativosancionadoredireitosfundamentais2.pdf) Cito no mesmo sentido o entendimento da Ministra Helena Costa nos seguintes precedentes: “Em meu entender, a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do art. 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa.” (REsp 1.153.083, 1ª Turma, de 19/11/14) DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição. III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido. (STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa. Precedente. III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. IV - Honorários recursais. Não cabimento. V - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno improvido. (STJ - AgInt no REsp: 1602122 RS 2016/0134361-2, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 07/08/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/08/2018) Do STJ, ainda, pode-se mencionar: PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/1973. NÃO OCORRÊNCIA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DESTA CORTE. RECURSO NÃO PROVIDO. DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto