Direito administrativo sancionador e processual civil. Apelação. Embargos à execução fiscal. Multas de trânsito. Excesso de peso. Lei nº 13.103/2015

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS DE TRÂNSITO. EXCESSO DE PESO. LEI Nº 13.103/2015. CONVERSÃO DE PENALIDADE EM ADVERTÊNCIA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. RESOLUÇÕES CONTRAN Nº 502/2014 E Nº 625/2016. AMPLIAÇÃO DOS LIMITES DE PESO. APLICABILIDADE RETROATIVA. RECURSO PROVIDO. EMBARGOS PROCEDENTES. COBRANÇA DESCONSTITUÍDA. O art. 5º, XL, da Constituição Federal estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica e projeta-se sobre as sanções administrativas de natureza punitiva, em razão da unidade do poder sancionatório estatal e da repercussão patrimonial imposta ao administrado. A Lei nº 13.103/2015, ao converter em advertência as penalidades aplicadas por violação ao art. 231, V, do Código de Trânsito Brasileiro, instituiu disciplina mais favorável ao administrado, que deve alcançar as sanções anteriormente impostas. A limitação temporal de dois anos prevista no art. 22 da Lei nº 13.103/2015 não afasta a incidência da retroatividade da norma mais benéfica quando produz tratamento desigual entre administrados submetidos a idêntica situação fática, sem justificativa proporcional para a manutenção da cobrança. As Resoluções CONTRAN nº 502/2014 e nº 625/2016, ao ampliarem os limites de peso tolerados, instituíram disciplina administrativa mais favorável ao infrator e devem incidir retroativamente sobre as infrações objeto da execução fiscal. A reanálise das autuações à luz das normas supervenientes mais benéficas afasta a exigibilidade das multas inscritas nas certidões de dívida ativa impugnadas. Apelação provida. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 4ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0018598-65.2017.4.03.6182 RELATOR: LEILA PAIVA MORRISON APELANTE: DNIT-DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES ADVOGADO do(a) APELADO: YAZALDE ANDRESSI MOTA COUTINHO - MG115670-A ADVOGADO do(a) APELADO: ANA PAULA DA SILVA GOMES - MG115727-A ADVOGADO do(a) APELADO: CLAUDINEI RAIMUNDO SAMPAIO - MG106782-A APELADO: EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES S/A RELATÓRIO A Senhora Desembargadora Federal Leila Paiva (Relatora): Trata-se de apelação interposta por DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) em embargos à execução fiscal opostos por EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LIMITADA objetivando a extinção da ação de execução fiscal n. 0041853-86.2016.403.6182, para desconstituir a dívida contida nas CDAs ns. 30000.021.50606002798201578, 30000.021.50606002569201553, 30000.021.50606004300201510, 30000.021.50606001331201349, 30000.021.50606003995201512, 30000.021.50606004274201511, 30000.021.50606002531201581 e 30000.021.50606002278201565 referente à multa por infração administrativa – tráfego de ônibus de passageiros com excesso de peso. A r. sentença julgou procedente os embargos, nos seguintes termos (ID 260417320): "Diante do exposto: Julgo PROCEDENTESos EMBARGOS À EXECUÇÃO; Honorários na forma da fundamentação; Determino o traslado de cópia desta para os autos do executivo fiscal, nos quais de promoverá a adaptação do título executivo. Oportunamente, remetam-se os autos ao arquivo; observadas as cautelas de estilo." Em razões recursais, a DNIT alega, em síntese, que: - a Lei n. 13.013/2015, publicada em 03.03.2015, entrou em vigor em 17/04/2015. - o intervalo de 2 (dois) anos abrange o período entre 17/04/2013 a 17/04/2015, ou seja, se a penalidade foi aplicada neste intervalo, estará abrangida pela norma de conversão trazida pela nova legislação; - “a data a ser considerada para apurar a penalidade está abrangida pela lei que determinou a conversão legal em advertência não é a data da lavratura do auto de infração, mas sim a data da sua homologação, momento em que a penalidade é aplicada, independentemente de ter havido ou não recurso do infrator”; - a determinação da retroatividade benéfica deve constar expressamente da norma, não cabendo ao aplicador do direito o fazer sem que tenha previsão legal específica para tanto; - não prospera a pretensão de aplicação retroativa da norma mais benigna, pois as multas aplicadas são de natureza administrativa. Requer o provimento do apelo para que “sejam JULGADOS TOTALMENTE IMPROCEDENTES os pedidos deduzidos pelo autor, afastando-se a tese da retroatividade da “anistia” a todos os casos pretéritos, para se manter incólume os Autos de Infração impugnados e a penalidade dele decorrente, nos termos acima explicitados.” Com contrarrazões, os autos subiram a esta E. Corte Regional. Foi recebido o recurso de apelação no duplo efeito, com fulcro no art. 1.012, caput, do Código de Processo Civil. (ID 262884655) É o relatório. stm VOTO VENCEDOR Apelação interposta por DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) em embargos à execução fiscal opostos por EMPRESA GONTIJO DE TRANSPORTES LIMITADA objetivando a extinção da ação de execução fiscal n. 0041853-86.2016.403.6182, para desconstituir a dívida contida nas CDAs ns. 30000.021.50606002798201578, 30000.021.50606002569201553, 30000.021.50606004300201510, 30000.021.50606001331201349, 30000.021.50606003995201512, 30000.021.50606004274201511, 30000.021.50606002531201581 e 30000.021.50606002278201565 referente à multa por infração administrativa – tráfego de ônibus de passageiros com excesso de peso. A eminente Relatora votou no sentido de dar provimento ao apelo do ente público por entender que, consoante orientação do STJ, as Resoluções nº 502/14 e nº 625/16 do CONTRAN, que aumentaram os limites de peso permitidos, não podem retroagir. Com a devida vênia, divirjo. A embargante foi autuada por trafegar com excesso de peso, com base no artigo 231, V, do CTB, in verbis: “Art. 231. Transitar com o veículo: (...) V - com excesso de peso, admitido percentual de tolerância quando aferido por equipamento, na forma a ser estabelecida pelo CONTRAN: Infração - média; Penalidade - multa acrescida a cada duzentos quilogramas ou fração de excesso de peso apurado, constante na seguinte tabela: (...)”. Sobreveio, porém, a Lei 13.103/2015, que alterou o Código de Trânsito Brasileiro, cujo artigo 22 dispôs que: Art. 22. Ficam convertidas em sanção de advertência: I – (omissis) II - as penalidades por violação do inciso V do art. 231 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código de Trânsito Brasileiro , aplicadas até 2 (dois) anos antes da entrada em vigor desta Lei. Foram, pois, convertidas em sanção de advertência as penalidades por violação ao art. 231, V, do CTB (transitar com veículo com excesso de peso), aplicadas até 2 (dois) anos antes da sua entrada em vigor. O STJ, no AgInt no REsp 1.603.459/SC e em outros precedents, à luz do artigo 1º da LINDB, estabeleceu a interpretação de que deve ser considerada a data de vigência em 17/04/2015, de forma que o intervalo de dois anos abrange o período entre 17.4.2013 e 17.4.2015. Aquela corte superior, contudo, não analisou a questão do ponto de vista da Carta Magna, que estabeleceu as seguintes garantias: Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu; Entendo que o inciso XL do art. 5º da Constituição Federal comporta extensão às sanções administrativas de caráter punitivo, como as aplicadas por infração ao art. 231, V, do CTB, em razão de sua marcante repercussão patrimonial e punitiva. A conversão, pela Lei 13.103/2015, das penalidades aplicadas por violação do inciso V do art. 231 em advertência revela‑se, à evidência, medida benéfica ao administrado, que, por força do princípio da retroatividade da lei mais favorável, deveria retroagir. A norma legal que condiciona tal conversão a um lapso temporal de dois anos anteriores à sua entrada em vigor merece exame restrito: não se mostra suficiente, por si só, para afastar a incidência do princípio constitucional quando dele resulta tratamento desigual entre sujeitos em situação fática idêntica, sem justificativa proporcionalmente adequada. Considerada a gravidade que a manutenção da cobrança impõe ao administrado e da inexistência, nos autos, de justificativa proporcional que torne razoável a manutenção do critério temporal, impõe‑se a aplicação da norma mais favorável. A propósito, destaco trecho de artigo professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto: Com efeito, desde os três últimos decênios do século XX, na doutrina e na jurisprudência europeias, mais recentemente no âmbito comunitário, por entenderem que as sanções administrativas, tradicionalmente consideradas como circunscritas ao campo de atividade administrativa de polícia, se constituem como uma manifestação peculiar do ius puniendi geral do Estado, inclusive dirigida à tutela de outros valores da sociedade que transcendem o âmbito administrativo clássico da polícia, para aplicá-la nas atividades regulatórias, próprias do ordenamento econômico e do ordenamento social, e, por isso, dando-lhes um tratamento integrado para esses campos, que inclui o reconhecimento de uma aplicabilidade limitada de certos princípios tradicionais da penologia criminal, no exercício pelo Estado de todas suas demais funções punitivas. Com efeito, este novo ramo de estudo, que se desenvolve sob o título didático de Direito Administrativo Sancionador, ou Direito Administrativo Sancionatório, ao considerar integradamente e em sistema o conjunto das sanções administrativas aplicáveis em todos os demais campos de atuação administrativa — o da polícia, o dos serviços públicos, o do ordenamento econômico, o do ordenamento social e, em certas circunstâncias, até o do fomento público — parte do reconhecimento de que, no plano metanormativo, todas aquelas sanções administrativas em nada se diferenciam das sanções penais, embora, no plano normativo, inexista esta identidade. E, até mesmo, por não serem idênticas, as sanções, administrativas e penais, mas por serem as mesmas as pessoas delas destinatárias, assoma com crescente importância todo esse estudo integrativo, que no Brasil tem sido em boa hora encetado por Fábio Medina Osório, do qual, como se assinalou, só pode resultar o avanço da Ciência Jurídica, mais particularmente, para a boa aplicação de instrumentos sancionatórios reverente aos princípios fundamentais, que indiscriminadamente prestigiam a dignidade da pessoa humana, em todos os campos do Direito Administrativo, que são assim bene1ciados pela redução de imprecisões e de ambiguidades, e, sobretudo, por um apreciável progresso da democracia, por conduzir, em suma, ao aperfeiçoamento da cidadania. (“O Direito Administrativo do século XXI: um instrumento de realização da democracia substantiva”. In Revista de Direito Administrativo e Constitucional; Ed. Fórum, p. 13-37, jul/set 2011) (grifei) Com o surgimento e estruturação do Direito Administrativo, distinguiram-se as sanções penais e as sanções administrativas: aquelas, aplicadas para as infrações de maior gravidade e com penas predominantemente pessoais - e, por isso, vinculadas a certas garantias historicamente conquistadas, entre as quais as reservas legais de tipicidade e de aplicação exclusiva das penalidades pelo ramo judicial do Estado, enquanto que estas, definidas para infrações de menor gravidade, com penas predominantemente impessoais – e, por isso, com a reserva de tipicidade reduzida pelo emprego da discricionariedade e dos conceitos jurídicos indeterminados, para serem aplicadas pelo ramo administrativo do Estado. Com a evolução do conceito de Direito Administrativo, notadamente a partir da segunda metade do século vinte, essa distinção foi perdendo sentido, tanto em relação ao conceito de gravidade da infração quanto ao conceito de personalização das penas. Com efeito, o conceito de gravidade de uma determinada infração tornou-se insuficiente, quando não inútil, pois qual seria a infração mais grave: pôr em risco a vida e a integridade de uma pessoa por atos de deliberada agressão interpessoal injusta – que são penalmente acoimados, ou pôr em risco a vida e a integridade de comunidades inteiras por comportamentos temerários, embora despidos de deliberada intenção agressiva – mas que são administrativamente puníveis? Do mesmo modo, o conceito de personalização perdeu sentido, pois em sua aplicação a pessoas jurídicas, as sanções evoluíram da mera retribuição e da aflição, que caracteriza a apenação de pessoas físicas, para atuarem com maior sofisticação finalística, como se dá na imposição de penas preventivas, pedagógicas ou reparatórias. Nesta hipótese, qual seria o sentido de se aplicar sanções pessoais aflitivas, quando se está considerando a prática de complexas ações empresariais potencialmente nocivas, hoje tão comuns em inúmeros tipos de atividades econômicas de interesse coletivo? Na verdade, ocorreu o que o Mestre Eduardo García de Enterría recentemente indicou como uma mudança de paradigmas, ao mostrar que a suposta objetividade (e pretendida positividade) com a qual se insistia em divorciar o Direito Administrativo dos demais ramos do Direito Público, na realidade “mascarava uma superioridade formal da Administração sobre o cidadão”1; tudo não passando de um persistente mito histórico, construído sobre uma imaginada superioridade rousseauniana a priori dos “interesses gerais” geridos pela Administração. Para que sobreviesse esta mudança de paradigmas nenhum fato concorreu com mais intensidade que a épica ascensão dos direitos fundamentais no Direito Público. (in Sistema Administrativo Sancioanador e Direitos Fundamentais – algumas conclusões sistemáticas”. chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/http://www.iiede.org.br/uploads/paginas/file/sistemaadministrativosancionadoredireitosfundamentais2.pdf) Cito no mesmo sentido o entendimento da Ministra Helena Costa nos seguintes precedentes: “Em meu entender, a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do art. 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa.” (REsp 1.153.083, 1ª Turma, de 19/11/14) DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição. III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido. (STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa. Precedente. III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. IV - Honorários recursais. Não cabimento. V - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. VI - Agravo Interno improvido. (STJ - AgInt no REsp: 1602122 RS 2016/0134361-2, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 07/08/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 14/08/2018) Do STJ, ainda, pode-se mencionar: PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/1973. NÃO OCORRÊNCIA. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DESTA CORTE. RECURSO NÃO PROVIDO. DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo TJMG, assim ementado (fl. 184): Reexame necessário e recurso voluntário- Mandado de segurança- In fração de trânsito- Aplicação- poder-dever- Decadência- Processo Administrativo- Interrupção- Direito Administrativo sancionador- Direito Penal- proximidade- Garantias- Retroatividade da lei mais benéfica. 1- A possibilidade da administração sancionar o particular por infração cometida À legislação de trânsito deve observar o prozo de cinco anos a contar da data em que praticado o ato, sendo o transcurso temporal interrompido pela instauração do processo administrativo que deve preceder o ato sancionatório. 2- A despeito da divergência existente, vem pravalecendo na doutrina e na jurisprudência a posição de que o grau de proximidade entre o direito administrativo sancionador e o direito penal autoriza seja estendida àquele todas as garantias inerentes a este último, dentre as quais a retroatividade a lei mais benigna prevista no art. 5º,