R ementa direito administrativo e processual civil. Apelação cível. Embargos à execução fiscal. Agência nacional de saúde suplementar. Multa administrativa

Ementa

R Ementa DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR. MULTA ADMINISTRATIVA. PLANO DE SAÚDE. DEMORA NA AUTORIZAÇÃO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA. INOCORRÊNCIA. DEVER DE COBERTURA. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA CONFIGURADA. RN ANS Nº 259/2011. INAPLICABILIDADE. DOSIMETRIA DA MULTA. OBSERVÂNCIA DOS PARÂMETROS NORMATIVOS. REDUÇÃO. DESCABIMENTO. RECURSO DESPROVIDO.I. CASO EM EXAME Apelação interposta por operadora de plano de saúde contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal promovida pela Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS para cobrança de multa constituída em processo administrativo e inscrita em dívida ativa. A sanção decorreu da demora na autorização de adenoamigdalectomia solicitada para beneficiário. A apelante sustenta a prescrição da pretensão executória e a inexistência da infração, sob o fundamento de que o pedido foi submetido à auditoria médica e posteriormente autorizado. Alega que a RN ANS nº 259/2011 ainda não estava vigente à época dos fatos. Subsidiariamente, requer a redução da multa por desproporcionalidade.II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) saber se ocorreu a prescrição da pretensão executória relativa à multa administrativa; (ii) saber se a demora na autorização e realização do procedimento cirúrgico configura infração ao dever de garantia de acesso e cobertura, ainda que os fatos sejam anteriores à vigência da RN ANS nº 259/2011; e (iii) saber se estão presentes fundamentos para a redução judicial da multa aplicada pela ANS.III. RAZÕES DE DECIDIR O crédito decorrente de multa administrativa possui natureza não tributária. A pretensão executória submete-se ao prazo de cinco anos previsto no art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999. O prazo tem início após a constituição definitiva do crédito e o respectivo vencimento sem pagamento. Mesmo considerada a data de 17/05/2012, indicada pela apelante como vencimento originário, não ocorreu a prescrição. A execução fiscal foi ajuizada em 12/05/2016, antes do término do prazo quinquenal. A inscrição em dívida ativa, realizada em 31/03/2016, suspendeu o curso da prescrição na forma do art. 2º, § 3º, da Lei nº 6.830/1980. O despacho citatório de 22/05/2017 interrompeu a prescrição com efeitos retroativos à data da propositura da ação, conforme o art. 240, § 1º, do CPC. Não demonstrada demora imputável à exequente, aplica-se a Súmula 106 do STJ. A autuação administrativa teve fundamento no art. 12, II, “a”, da Lei nº 9.656/1998, combinado com o art. 77 da RN ANS nº 124/2006. As normas estavam vigentes à época dos fatos e estabeleciam o dever de cobertura das internações hospitalares e a infração administrativa decorrente da ausência de garantia de acesso ou cobertura ao beneficiário. A RN ANS nº 259/2011 não instituiu o dever de cobertura nem criou o tipo infracional aplicado à operadora. A resolução estabeleceu prazos máximos objetivos para atendimentos e procedimentos. A ausência de vigência da norma na data dos fatos não autorizava a postergação indefinida de prestação já assegurada pela legislação então vigente. Os elementos constantes dos autos indicam que o procedimento foi solicitado em setembro de 2010 e ainda não havia sido autorizado em janeiro de 2011. A reclamação perante a ANS foi registrada em 08/02/2011. A cirurgia foi realizada somente em 22/03/2011. A própria operadora admitiu que o pedido permaneceu submetido à auditoria médica. A submissão do procedimento à auditoria médica não afasta a infração. A operadora não apresentou elementos que demonstrassem as diligências realizadas, a complexidade da análise, as informações solicitadas ou a necessidade concreta da demora. A realização posterior da cirurgia confirma a cobertura do procedimento, mas não descaracteriza a infração consumada pela ausência de prestação em prazo razoável. A demora injustificada na disponibilização de procedimento coberto equivale à negativa de acesso e cobertura para fins de aplicação do art. 77 da RN ANS nº 124/2006. O dever da operadora de assegurar a prestação em prazo razoável existia independentemente dos prazos objetivos posteriormente estabelecidos pela RN ANS nº 259/2011. Não há fundamento para redução da multa. O art. 77 da RN ANS nº 124/2006 previa multa de R$ 80.000,00. Sobre esse valor incidiu o fator 0,6 previsto no art. 10, III, da mesma resolução, resultando em sanção originária de R$ 48.000,00. O valor de R$ 91.111,68 corresponde ao montante atualizado objeto da execução fiscal. O depósito judicial de R$ 100.252,80 não corresponde ao valor originário da penalidade. A apelante não demonstrou erro no número de beneficiários, no fator multiplicador, na memória de cálculo ou na incidência de circunstância agravante. A invocação genérica dos princípios da proporcionalidade, da vedação ao confisco e da proibição do enriquecimento sem causa não autoriza a revisão da sanção regularmente calculada segundo os parâmetros normativos aplicáveis. A redefinição judicial da dosimetria de sanção administrativa exige demonstração concreta de vício de legalidade, desvio de finalidade, erro de tipificação, ausência de motivação ou incompatibilidade da penalidade com o sistema normativo. Ausentes tais circunstâncias, não cabe ao Poder Judiciário substituir a autoridade administrativa na quantificação da multa.IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Mantida a sentença de improcedência dos embargos à execução fiscal. Inexistindo honorários advocatícios fixados na sentença, em razão do encargo legal previsto no Decreto-Lei nº 1.025/1969, não há verba honorária a majorar nos termos do art. 85, § 11, do CPC. Tese de julgamento: “1. A pretensão executória de multa administrativa submete-se ao prazo prescricional de cinco anos, contado do vencimento do crédito definitivamente constituído, e a inscrição em dívida ativa suspende o curso do prazo nos termos do art. 2º, § 3º, da Lei nº 6.830/1980. 2. A demora injustificada na autorização de procedimento abrangido pela cobertura contratada configura ausência de garantia de acesso ou cobertura e caracteriza a infração prevista no art. 77 da RN ANS nº 124/2006, ainda que os fatos sejam anteriores à vigência da RN ANS nº 259/2011. 3. A posterior realização do procedimento não afasta a infração administrativa consumada pela ausência de prestação em prazo razoável. 4. A redução judicial de multa administrativa regularmente calculada segundo os parâmetros normativos exige demonstração concreta de vício de legalidade, desvio de finalidade, erro de tipificação, ausência de motivação ou incompatibilidade da penalidade com o sistema normativo.” Legislação relevante citada: CF/1988, art. 174; CPC, art. 85, § 11, e art. 240, § 1º; Decreto-Lei nº 1.025/1969; Lei nº 6.830/1980, art. 2º, § 3º; Lei nº 9.656/1998, art. 12, II, “a”, arts. 25 e 27; Lei nº 9.873/1999, arts. 1º, § 1º, 1º-A e 2º, I; Lei nº 9.961/2000, art. 4º; Lei nº 13.848/2019; RN ANS nº 48/2003; RN ANS nº 124/2006, arts. 10, III, e 77; RN ANS nº 259/2011. Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema 147, REsp nº 1.112.577/SP, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, DJe 08.02.2010; STJ, Súmula 106; STJ, AgInt no AREsp nº 2.682.919/RJ, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 25.11.2024, DJEN 29.11.2024; STJ, REsp nº 1.465.535/SP; STJ, REsp nº 1.921.904/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 23.03.2021, DJe 17.12.2021; STJ, REsp nº 983.245/RS, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, j. 09.12.2008, DJe 12.02.2009; STJ, AgInt no AREsp nº 3.133.546/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 03.06.2026, DJEN 10.06.2026; TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv nº 5004865-39.2020.4.03.6182, Rel. Des. Federal Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, j. 18.12.2023; TRF 3ª Região, 3ª Turma, Apelação Cível nº 0022317-78.2015.4.03.6100, Rel. Des. Federal Nery Junior. PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 3ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 0022638-90.2017.4.03.6182 RELATOR: ADRIANA PILEGGI DE SOVERAL APELANTE: NOTRE DAME INTERMEDICA MINAS GERAIS SAUDE S.A ADVOGADO do(a) APELANTE: FERNANDA DE OLIVEIRA MELO - MG98744-A ADVOGADO do(a) APELANTE: LUIZA DE OLIVEIRA MELO - MG139889-A APELADO: ANS AGENCIA NACIONAL DE SAUDE SUPLEMENTAR RELATÓRIO Trata-se de apelação interposta por Notre Dame Intermédica Minas Gerais Saúde S.A. contra sentença que julgou improcedentes os embargos opostos à execução fiscal promovida pela Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS, destinada à cobrança da multa constituída no Processo Administrativo nº 25789.022257/2011-94 e inscrita na CDA nº 000000023753-11. A embargante sustentou a prescrição da pretensão executória e a inexistência da infração administrativa, ao argumento de que não houve negativa de cobertura, mas análise do pedido por auditoria médica, seguida da autorização e realização da adenoamigdalectomia. Subsidiariamente, requereu a redução da multa. (ID 262186248). A sentença afastou a prescrição e considerou configurada a infração, por entender que a demora de aproximadamente seis meses na autorização do procedimento equivalia à negativa de cobertura. Rejeitou também o pedido de redução da multa e deixou de fixar honorários advocatícios, em razão do encargo previsto no Decreto-Lei nº 1.025/1969. (ID 262186248). Em suas razões, a apelante reitera a prescrição, computada entre 17/05/2012 e o despacho citatório de 22/05/2017 ou a citação efetivada em 27/06/2017. No mérito, afirma que o procedimento foi autorizado e realizado em 22/03/2011 e que, à época, ainda não vigorava a RN ANS nº 259/2011, que estabeleceu prazos máximos para atendimento. Subsidiariamente, insiste na redução da multa por considerá-la desproporcional. (ID 262186248). A ANS apresentou contrarrazões. (ID 262186248 dos autos de origem). É o relatório. VOTO Preenchidos os pressupostos genéricos, conheço da apelação passo ao respectivo exame. Cinge-se a controvérsia recursal ao exame da prescrição da pretensão executória, da configuração da infração decorrente da demora na autorização da cirurgia e, subsidiariamente, da proporcionalidade da multa. O crédito executado possui natureza não tributária, incidindo o prazo de cinco anos previsto no art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999. A pretensão executória nasce após o encerramento regular do processo administrativo e o vencimento do crédito definitivamente constituído, conforme a orientação firmada no Tema 147 do Superior Tribunal de Justiça. In verbis: Em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. No mesmo sentido: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. LEGALIDADE DA MEDIDA CONSTRITIVA. DEFICIÊNCIA NAS RAZÕES RECURSAIS. SÚMULA 283/STF. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7/STJ. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. DATA DE VENCIMENTO DO CRÉDITO. PRECEDENTES. (...) 2. "Em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado" (REsp n. 1.112.577/SP, rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, DJe de 8/2/2010). (...) (AgInt no AREsp n. 2.682.919/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 25/11/2024, DJEN de 29/11/2024.) A data de 17/05/2012, invocada pela apelante, corresponde ao vencimento originariamente indicado para pagamento. De todo modo, mesmo que adotada como termo inicial, a execução fiscal foi ajuizada em 12/05/2016, antes do quinquênio. A inscrição em dívida ativa, ocorrida em 31/03/2016, suspendeu o prazo nos termos do art. 2º, § 3º, da Lei nº 6.830/1980, protraindo seu termo final para momento posterior ao despacho citatório de 22/05/2017. (ID 262186248). Além disso, o art. 240, § 1º, do Código de Processo Civil atribui efeito retroativo à interrupção decorrente do despacho citatório. Não demonstrada demora imputável à exequente, incide a Súmula 106 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual: Proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da justiça, não justifica o acolhimento da argüição de prescrição ou decadência. A Terceira Turma desta Eg. Corte Regional adotou essas mesmas premissas em execução de multa da ANS, reconhecendo a suspensão causada pela inscrição e o efeito retroativo do despacho citatório: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS. PODER DE POLÍCIA. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. OBSERVÂNCIA DOS PARÂMETROS LEGAIS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DISCRICIONARIEDADE. JUROS MORATÓRIOS DESDE O VENCIMENTO ORIGINAL. 1. A questão posta nos autos diz respeito à exigibilidade de sanção administrativa imposta pela Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, no exercício de seu poder de polícia. 2. As agências reguladoras são autarquias especiais, dotadas de alto grau de especialização técnica e autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira, concebidas com finalidade de regulação e fiscalização de setores econômicos explorados pela iniciativa privada, de modo a assegurar a prevalência do interesse público, nos termos do art. 174 da Constituição Federal. A Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS é amplamente disciplinada pela Lei 13.848/19 e, de modo específico, pela Lei 9.961/00 de cujo art. 4º se extraem suas atribuições. 3. O C. Superior Tribunal de Justiça já assentou o entendimento de que as agências reguladoras, no exercício de seu poder normativo-regulamentar, possuem aptidão para tipificar condutas passíveis de punição, relacionadas à sua especificidade técnica, sem que isso caracterize ofensa ao princípio da legalidade. 4. Quanto aos autos de infração observa-se o devido preenchimentos dos requisitos elencados pela Resolução ANS 48/2003. Sobre o tema, registra-se que a eventual impugnação dos elementos constitutivos do auto de infração não comporta alegações genéricas destituídas de substrato probatório idôneo capaz de formar, no julgador, a convicção da nulidade arguida. Quanto aos processos administrativos não se observa falta de fundamentação em suas decisões. Pelo contrário, de forma precisa e objetiva, foram enfrentados todos os questionamentos pertinentes e relevantes ao deslinde da controvérsia. Ainda, ausente qualquer violação aos princípios do contraditório e ampla defesa, uma vez que foi oportunizada à parte diversas manifestações. 5. Acerca da prescrição, a infração administrativa remete à data de 14/01/2010 (ID 279797566). O auto de infração nº 33564 foi lavrado em 01/04/2010, com notificação da autuada (12/04/2010 – ID 279797602), oportunizando-lhe apresentação de defesa no processo administrativo, e interrupção, desde logo, o prazo decadencial quinquenal, nos termos do supracitado art. 1º e 2º, I, da Lei 9.873/99. Ressalta-se que, apesar do art. 1º e 2º da Lei 9.873/99 se referir à prescrição da ação punitiva, é evidente o caso de atecnia legislativa, tratando-se, em verdade, de prazo decadencial, uma vez que relacionado a direito potestativo da Administração Pública de constituir o crédito público. 6. Uma vez apresentada defesa, foi proferida decisão administrativa de primeira instância em 28/12/2010 (ID 279797602 – fls. 25/27). Após houve interposição de recurso administrativo em 04/02/2011, manutenção da decisão recorrida em sede de juízo de retratação, em 03/11/2013 (ID 279797602 – fls. 82/84) e julgamento definitivo do feito em 03/02/2014 (ID 279797602 – fl. 94). Inocorrente, portanto, prescrição intercorrente em processo administrativo, por não ter este permanecido paralisado por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho, nos termos do art. 1º, §1º, da Lei 9.873/99. 7. Somente após constituição definitiva do crédito, coincidente com a data de vencimento da multa administrativa, fala-se em início do prazo prescricional, que no caso se deu a partir de 31/03/2014. Ainda, houve inscrição em dívida ativa (em 24/09/2015), com suspensão do fluxo prescricional por 180 dias, nos termos do art. 2º, §3º, da Lei 6.830/80. Após, a execução fiscal foi ajuizada em 06/10/2015, com prolação de despacho citatório e efeito retroativo interruptivo da prescrição. Portanto, não se vislumbra ocorrência de prescrição. 8. A respeito da imputação, segundo art. 12 da Lei 9.656/98 e art. 77 da Resolução ANS 124/06, a negativa de cobertura de atendimento, previsto legalmente como de cobertura mínima referencial, por parte de operadora de planos de saúde, é infração administrativa sancionada com multa de R$ 80.000,00. No caso dos autos, a autuação teve origem em denúncia de beneficiário que relatou a não disponibilização de consulta com médico ortopedista. 9. A fixação e quantificação de penalidade pela Administração Pública, com fundamento no exercício de poder de polícia, é atividade sujeita à discricionariedade, competindo ao Poder Judiciário, tão somente, verificar a observância de parâmetros legais, sob pena de imiscuir-se indevidamente no mérito administrativo. As balizas fixadas pela Resolução Normativa ANS 124/06 buscam concretizar o princípio da individualização das sanções e a diretriz que impõe que as penalidades sejam arbitradas de acordo com a gravidade das infrações e com porte econômico do agente envolvido, prevista nos art. 25 e 27 Lei 9.656/98. 10. Não obstante a discussão administrativa sobre a exigibilidade de multa aplicada pela autuação, os respectivos encargos moratórios são devidos desde o vencimento do prazo original de pagamento, notadamente porque a interposição de recurso administrativo não tem aptidão de alterar a data inicial de vencimento do crédito. 11. Apelação improvida. (TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5004865-39.2020.4.03.6182, Rel. Desembargadora Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, julgado em 18/12/2023, Intimação via sistema DATA: 20/12/2023) Não ocorreu, portanto, a prescrição. No mérito, a autuação teve fundamento no art. 12, II, “a”, da Lei nº 9.656/1998, combinado com o art. 77 da RN ANS nº 124/2006. A primeira norma estabelecia a cobertura mínima das internações hospitalares; a segunda tipificava como infração deixar de garantir ao beneficiário acesso ou cobertura previstos em lei. Ambas estavam vigentes à época dos fatos. A RN nº 259/2011 não instituiu o dever de cobertura nem criou o tipo infracional aplicado. Apenas estabeleceu prazos máximos objetivos para atendimentos e procedimentos. Sua posterior edição não autorizava as operadoras, antes de sua vigência, a postergar indefinidamente prestações já asseguradas em lei. No caso, o Relatório de Abertura registra a informação de que o procedimento teria sido solicitado em setembro de 2010 e que, em janeiro de 2011, ainda não havia sido autorizado. A reclamação perante a ANS foi registrada em 08/02/2011, e os documentos hospitalares demonstram a realização da cirurgia em 22/03/2011. Os elementos dos autos, somados à admissão da operadora de que o pedido permaneceu sob auditoria, demonstram que a autorização não foi concedida prontamente. (ID 262186248). A alegação de que o pedido se encontrava submetido à auditoria médica não veio acompanhada de elementos que esclarecessem as diligências realizadas, a complexidade da análise, as informações solicitadas ou a necessidade concreta de tão extensa demora. A realização posterior da cirurgia demonstra que o procedimento era coberto, mas não afasta a infração já consumada pela ausência de prestação em tempo razo