Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Pregão presencial. Lei nº 8.429/1992, com as alterações da lei nº 14.230/2021

Ementa

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREGÃO PRESENCIAL. LEI Nº 8.429/1992, COM AS ALTERAÇÕES DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADO. AGENTES COM ATUAÇÃO AUXILIAR E SEM AUTONOMIA DECISÓRIA. AUSÊNCIA DE PROVA DE ADESÃO CONSCIENTE AO SUPOSTO AJUSTE. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO FUNDADA EM DANO PRESUMIDO. APELAÇÕES PROVIDAS. 1. Trata-se de recursos de apelação interpostos contra sentença proferida pelo Juízo Federal da Vara Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Guanambi/BA que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal, julgou procedentes os pedidos para reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa decorrentes da frustração do caráter competitivo do Pregão Presencial nº 019/2014, que tinha por objeto a prestação de serviços de reprodução gráficos e impressos, materiais didáticos e de limpeza para diversas secretarias do município de Rio do Pires durante o exercício 2015. 2. Os réus foram condenados pela prática de simulação, ajuste prévio e direcionamento dos lotes às empresas contratadas e, quanto a determinados réus, pela lesão ao erário, nos termos do art. 10, caput e art. 11, inciso V, ambos da Lei 8.429/92. 3. Na inicial, o Ministério Público Federal sustentou que J.N.N., então prefeito de Rio do Pires/BA, com o auxílio dos funcionários municipais J.P.S., F.C.S.B., O.M.P.S.N., L.C.P.S., S.L.O.S. e E.O.B., além dos particulares A.D.B., C.P.S., J.C.S. e R.G.T., teria frustrado, de forma voluntária e consciente, a licitude e o caráter competitivo do Pregão, deflagrado. 4. O MPF apontou a ausência de justificativa técnica, estimativa de demanda; de pesquisa de preços e orçamento, de determinação de abertura do certame antes da nomeação formal do pregoeiro; de atuação irregular de servidor como contador e, simultaneamente, falta de empresas participantes, de elaboração meramente formal do parecer jurídico, de inexistência de competição efetiva, além de assinatura posterior dos atos pelo pregoeiro formal, que declarou não ter conduzido a sessão. 5. Apontou que J.N.N. e J.P.S. teriam viabilizado o desvio de recursos na fase de execução contratual, ao autorizarem pagamentos baseados em notas fiscais genéricas, sem atesto de recebimento ou comprovação adequada da entrega dos bens, inclusive mediante cheques emitidos em favor de pessoas físicas ligadas às empresas. 6. Com base nos fatos acima mencionados, o MPF enquadrou as condutas dos réus nos arts. 10, incisos I, VIII e XI, e 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, e, de forma subsidiária, já à luz das alterações da Lei nº 14.230/2021, nos arts. 10, incisos I, VIII e XI, ou, subsidiariamente, no art. 11, inciso V, da mesma lei, requerendo a aplicação das sanções correspondentes. 7. As alegações de incompetência da Justiça Federal, ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal, ilegitimidade passiva, inépcia da inicial e ausência de justa causa não conduzem, no caso, à extinção do processo sem resolução do mérito. 8. A demanda foi proposta pelo Ministério Público Federal e envolve recursos indicados como provenientes do Piso da Atenção Básica e do Fundo Nacional de Assistência Social, circunstâncias suficientes, no âmbito desta controvérsia, para justificar o processamento perante a Justiça Federal. 9. A petição inicial, embora tenha reunido imputações dirigidas a diversos agentes, descreveu o contexto do procedimento licitatório, identificou os cargos e posições ocupados e indicou os elementos reputados relevantes para a responsabilização. A suficiência da prova de cada imputação, contudo, é matéria de mérito. 10. Não se identifica nulidade decorrente da capitulação jurídica. Foram apresentados dois núcleos fáticos distintos: a alegada frustração do caráter competitivo do certame e o suposto dano decorrente da execução contratual. A questão central não reside na mera pluralidade de dispositivos mencionados, mas na existência ou não de prova suficiente dos elementos objetivos e subjetivos de cada ato imputado. 11. Quanto à alegação de cerceamento de defesa, a solução de mérito favorável ao réu torna desnecessária a anulação da sentença para reabertura da instrução. 12. O conjunto probatório formado nos autos revela irregularidades relevantes na condução do Pregão Presencial nº 019/2014, especialmente quanto ao planejamento, à formalização dos atos e aos mecanismos de fiscalização contratual. 13. Não se demonstrou, porém, de forma individualizada, que os agentes públicos atuaram com vontade dirigida ao direcionamento do certame ou ao desvio de recursos. 14. Não foi demonstrado que os apelantes tivessem poder para definir os vencedores, controlar a habilitação, direcionar os lotes, homologar o procedimento, celebrar os contratos ou autorizar os pagamentos. 15. Não há prova de que tenham obtido vantagem ou atuado com finalidade específica de frustrar a competitividade. 16. A simples subscrição de documentos por integrantes de equipe de apoio, sem demonstração de domínio sobre o procedimento ou de vontade dirigida ao resultado ilícito, é insuficiente para caracterizar improbidade. 17. Quanto aos particulares, não houve comprovação suficiente de conluio, superfaturamento, inexecução contratual, enriquecimento ilícito ou participação consciente em fraude. 18. Quanto ao dano ao erário, a prova produzida não permite concluir que os objetos contratados deixaram de ser efetivamente entregues. 19. A documentação administrativa é deficiente, mas há elementos testemunhais no sentido de que os materiais eram solicitados e recebidos pelas secretarias. 20. Não foi realizada perícia capaz de demonstrar superfaturamento, execução parcial ou incompatibilidade dos preços com o mercado local. 21. A condenação ao ressarcimento não pode decorrer da simples ausência de termos formais de recebimento, pois isso equivaleria a presumir o dano e transferir aos réus o ônus de demonstrar a inexistência do ilícito. 22. A responsabilização por ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública exige mais do que suposições requer prova clara de que o réu atou ou com dolo específico, com a intenção deliberada de violar os princípios, o que não se verifica no caso, razão por que se deve afastar a condenação com base no art. 11, V, da LIA (AgInt no AgInt no AREsp 1.564.393/SP, Rel. Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJEN 12/06/2025). 23. Esta Corte Revisora já firmou entendimento de que, além do dolo, é indispensável a comprovação de perda patrimonial efetiva, não sendo mais admitido o reconhecimento de dano in re ipsa. Assim, nos termos da nova legislação, a configuração do ato de improbidade exige a presença do dolo específico e a demonstração concreta do prejuízo ao erário (AC 0000737-61.2017.4.01.3906, DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ALVES DE SOUZA, TRF1 - TERCEIRA TURMA, PJe 13/12/2024 PAG.) e (AC 1000321-05.2018.4.01.3304, DESEMBARGADOR FEDERAL CESAR CINTRA JATAHY FONSECA, TRF1 - QUARTA TURMA, PJe 13/11/2024 PAG.). 24. Apelações dos réus a que se dá provimento para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial (art. 17, § 11, da Lei 8.429/92, com redação alterada pela Lei 14.230/2021).

Temas relacionados

• Decisão: Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região
• por unanimidade
• dar provimento às apelações dos réus
• nos termos do voto do relator. Brasília-DF
• sessão de 25 de agosto de 2026. Desembargador Federal NÉVITON GUEDES Relator