Ação civil pública. Improbidade administrativa. Apelações cíveis. Aplicação irregular de recursos federais do programa nacional de alimentação escolar pnae

Ementa

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÕES CÍVEIS. APLICAÇÃO IRREGULAR DE RECURSOS FEDERAIS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR PNAE. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO AO ERÁRIO COMPROVADOS. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÕES DESPROVIDAS. 1. Apelações interpostas por B.C.C.R, ex-prefeita municipal, e N.J.S., ex-secretário municipal, contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Amapá que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal, julgou procedente o pedido para condenar os réus pela prática das condutas previstas nos arts. 10, incisos IX e XI, e 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, em razão de suposta aplicação irregular de recursos federais do Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAE e ausência de prestação de contas ao FNDE referentes aos exercícios de 2017 e 2018, no Município de Pracuúba/AP. 2. A sentença reconheceu a existência de irregularidades na movimentação de recursos do PNAE, com transferências para outras contas da municipalidade e pagamentos a terceiros sem comprovação de vinculação ao programa, bem como a omissão na prestação de contas, condenando os réus às sanções previstas no art. 12, incisos II e III, da Lei nº 8.429/1992, com ressarcimento ao erário, suspensão de direitos políticos, multa civil, perda da função pública e proibição de contratar com o Poder Público. 3. Em relação à apelante B. C. C. R., foram suscitadas preliminares de nulidade processual por alegada irregularidade da citação por meio de aplicativo de mensagens, ausência de nomeação de defensor dativo e nulidade da audiência de instrução por falta de intimação pessoal. No mérito, sustentou-se a incidência retroativa da Lei 14.230/2021, com exigência de dolo específico, dano efetivo ao erário, individualização das condutas e demonstração de nexo causal. 4. Em relação ao apelante N. J. S., alegou-se a inaplicabilidade da Lei 8.429/1992 aos agentes políticos, a ausência de dolo específico, a inexistência de prova de participação em desvio de recursos, a vedação à responsabilidade objetiva e a falta de nexo causal entre sua atuação funcional e os fatos imputados. 5. A preliminar de nulidade da citação de B. C. C. R. não procede. Após diligências frustradas nos endereços constantes dos autos, o oficial de justiça estabeleceu contato telefônico com a ré, que anuiu expressamente ao recebimento do mandado e dos documentos por WhatsApp, no número por ela indicado, com confirmação de recebimento da mensagem. Ausente demonstração de prejuízo, não há vício apto a invalidar o ato processual nem a audiência de instrução subsequente. 6. Também não falar em nulidade da sentença por falta de designação de defensor dativo para a requerida. 7. Como bem consignado na sentença, tendo ocorrido validamente sua citação, "foi decretada a revelia da ré B.C.C.R., com fundamento no art. 344 do CPC, aplicando-se as ressalvas previstas no art. 345, II, do mesmo diploma e no art. 17, §19, inciso I, da LIA, quanto à não presunção de veracidade dos fatos em ações dessa natureza". 8. De acordo com a jurisprudência do STJ, citados os requeridos e não contestada a ação de improbidade administrativa, o processo deve mesmo seguir à revelia (REsp 1.894.276/GO, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 26/04/2021). Preliminares rejeitadas. 9. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei nº 8.429/92 e passou a exigir, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11, a comprovação de conduta dolosa do agente público, afastando a responsabilização fundada em culpa ou em dolo genérico. 10. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da repercussão geral), fixou a tese de que a responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração de responsabilidade subjetiva do agente, com presença do elemento subjetivo dolo, aplicando-se as alterações da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso. 11 O conjunto probatório demonstra a materialidade dos fatos imputados. Extratos bancários, relatórios de auditoria, elementos colhidos em inquérito civil e policial e prova oral indicam que os recursos do PNAE foram desviados de sua destinação legal, com transferência para outras contas do Município e pagamentos sem lastro contratual, sem empenho, sem liquidação regular e sem prova de vinculação à alimentação escolar. 12. Quanto a B. C. C. R., a prova dos autos evidencia que, na condição de prefeita e ordenadora de despesas, detinha acesso direto aos mecanismos de movimentação das contas vinculadas ao PNAE, mediante autenticação conjunta com o secretário de finanças, tendo participado da liberação e da destinação irregular das verbas. A utilização dos recursos em finalidade diversa da prevista em lei e a persistente omissão na prestação de contas revelam atuação consciente e voluntária dirigida ao resultado ilícito. 13. A propósito, foi consignado na sentença que "[o]s extratos contidos na inicial evidenciam pagamentos com recursos do PNAE à própria Prefeita, à empresa A.P. Rodrigues Junior ME (a qual repassou valores a N. J. de S.), e a terceiros como L. P. de S., sem justificativa funcional ou contratual, e sem qualquer cobertura orçamentária formal - o que viola frontalmente o art. 10, incisos IX e XI, da LIA, no que tange à realização de despesas não autorizadas e liberação de verbas fora das normas pertinentes". 14. A omissão na prestação de contas não se qualificou como falha formal. A ausência de prestação de contas dos exercícios de 2017 e 2018 persistiu mesmo após o encerramento da gestão, com comprometimento da regularidade do Município perante o FNDE e suspensão de repasses para a alimentação escolar entre 2021 e 2024, o que evidencia o emprego da omissão como meio de ocultação das irregularidades. 15. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que a configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração simultânea de dolo específico e de prejuízo patrimonial concreto, não sendo suficiente a mera existência de irregularidades administrativas ou de descumprimento de deveres formais. 16. No tocante à conduta prevista no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, relativa à ausência de prestação de contas, a nova redação do dispositivo exige a comprovação de que o agente público possuía condições de prestar contas e deixou de fazê-lo com a finalidade de ocultar irregularidades, circunstância que restou demonstrada de forma inequívoca nos autos. 17. O magistrado, na sentença, expressamente reconheceu a presença do dolo específico na conduta da ré e o dano ao erário: "A conduta da ré revela, pois, dolo direto e específico, com clara violação aos princípios da legalidade, moralidade e lealdade institucional, ao desviar valores destinados à merenda escolar, ocultar o desvio pela omissão dolosa em prestar contas e, por fim, abandonar o contraditório judicial. Sua responsabilização por atos de improbidade administrativa é imperativa, com enquadramento nos arts. 10, IX e XI, e 11, VI, da Lei nº 8.429/1992". 18. Quanto ao apelante N. J. S., a condição de secretário municipal de finanças não afasta a incidência da Lei de Improbidade Administrativa. Os autos demonstram sua atuação direta na gestão das contas e na movimentação dos recursos do PNAE, com transferências sistemáticas para conta da Secretaria de Finanças, sob sua administração, em operações que exigiam validação conjunta com a chefe do Executivo. 19. Há, ainda, elementos financeiros indicativos de benefício indevido em favor de N. J. S., consistentes em repasses efetuados para sua própria pessoa por empresa destinatária de valores oriundos da conta do PNAE, em quantias individualizadas, "sem justificativa funcional ou contratual, e sem qualquer cobertura orçamentária formal." Assim, o encadeamento dos pagamentos e a ausência de explicação idônea reforçam a conclusão quanto ao dolo específico e ao concurso nas irregularidades apuradas. 20. Também em relação ao ex-secretário municipal, houve o reconhecimento da prática da conduta com dolo qualificado: "Do mesmo modo, os documentos demonstram que o réu tinha ciência da omissão na prestação de contas e nada fez para regularizar a situação fiscal do Município. A prestação de contas dos exercícios de 2017 e 2018 jamais foi apresentada, mesmo após encerrado o mandato da gestão a que pertencia, tendo resultado em bloqueios e impedimentos junto ao FNDE. Sua omissão, nesse contexto, não pode ser considerada negligência, mas dolo omissivo qualificado, voltado a ocultar as irregularidades perpetradas na execução das verbas federais, como bem delineado na manifestação do MPF e reconhecido na decisão saneadora". 21. A não prestação de contas, para fins do art. 11, VI, da Lei 8.429/1992, exige demonstração de que o agente dispunha de condições para prestá-las e agiu com o propósito de ocultar irregularidades. Como visto, a prova produzida demonstra que ambos os réus tinham condições funcionais de promover a regular prestação de contas e se omitiram dolosamente para encobrir a aplicação irregular das verbas federais. 22. Portanto, a sentença observou a individualização das condutas e não se baseou em responsabilidade objetiva. Ao contrário, foi reconhecido na sentença, expressamente, a caracterização do dolo específico na conduta da ex-gestores municipais, bem como a ocorrência de efetivo dano ao erário. 23. Dosimetria das sanções mantida. A condenação fixou, para B. C. C. R., ressarcimento correspondente a 60% do dano apurado, no valor de R$ 85.239,88, perda da função pública, se houver, suspensão dos direitos políticos por 6 anos, multa civil no mesmo montante e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 6 anos. 24. Para N. J. S., fixou-se ressarcimento correspondente a 40% do dano apurado, no valor de R$ 56.826,59, perda da função pública, se houver, suspensão dos direitos políticos por 5 anos, multa civil no mesmo montante e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 5 anos. 25. A distribuição das sanções observou a proporcionalidade e a individualização, em conformidade com o maior grau de ingerência da ex-prefeita sobre a gestão dos recursos e com a participação direta do secretário de finanças na operacionalização das irregularidades. 26. Apelações dos requeridos a que se nega provimento.

Temas relacionados

• Decisão: Prosseguindo no julgamento
• em composição ampliada
• a Turma
• por maioria
• acompanhou o Relator para negar provimento às apelações
• vencidos os Desembargadores Federais Wilson Alves de Souza e Leão Alves que davam provimento às apelações
• nos termos do voto do Relator. Acompanharam o Relator o Juiz Federal Clodomir Sebastião Reis e os Desembargadores Federais Solange Salgado e Leão Alves.