Direito administrativo sancionador. Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Execução de obras públicas

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. ART. 10 DA LEI Nº 8.429/1992. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI Nº 14.230/2021. NOVO REGIME PRESCRICIONAL. IRRETROATIVIDADE. TEMA 1.199 DO STF. ADI 7.236. PREJUDICIAL REJEITADA. ELEMENTO SUBJETIVO. NECESSIDADE DE DOLO. VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO. IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS. FALHA DE FISCALIZAÇÃO. EXECUÇÃO PARCIAL DOS SERVIÇOS. PREJUÍZO PATRIMONIAL. CIRCUNSTÂNCIAS INSUFICIENTES, POR SI SÓS, PARA CARACTERIZAR IMPROBIDADE. AUSÊNCIA DE PROVA INDIVIDUALIZADA DO DOLO DO AGENTE. RESPONSABILIDADE OBJETIVA INADMISSÍVEL. LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199/STF. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS QUANTO AO APELANTE. APELAÇÃO PROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta por João Alberto Viana Amaral contra sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, impondo-lhe sanções em razão de irregularidades relacionadas à contratação e à execução de obras públicas. 2. O apelante suscita prescrição intercorrente, sob o fundamento de que transcorreu período superior a quatro anos entre o ajuizamento da ação e a prolação da sentença. No mérito, sustenta que as obras foram executadas em situação emergencial decorrente de intensas chuvas; que a vistoria administrativa ocorreu aproximadamente um ano após a execução dos serviços; que eventos climáticos posteriores teriam deteriorado parte das obras; que a dispensa de licitação encontrava fundamento na situação emergencial; e que as irregularidades procedimentais, a deficiência de fiscalização e a existência de prejuízo não demonstram, por si sós, o dolo exigido pela Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021. 3. O Ministério Público Federal, em contrarrazões, defende a inexistência de prescrição intercorrente e a manutenção da condenação, sustentando que determinadas falhas constatadas nas obras não poderiam decorrer das chuvas e que a documentação demonstraria fraude no procedimento de contratação, pagamento integral e inexecução parcial dos serviços. A Procuradoria Regional da República manifestou-se igualmente pelo desprovimento do recurso. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 1. Há duas questões principais em discussão: (i) definir se ocorreu prescrição intercorrente da pretensão sancionatória; e (ii) verificar se as irregularidades administrativas, a execução parcial das obras, as deficiências de fiscalização e o prejuízo patrimonial apurado são acompanhados de prova suficiente de que o apelante atuou com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito exigido para a configuração de ato de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da repercussão geral, estabeleceu a irretroatividade do novo regime prescricional introduzido pela Lei nº 14.230/2021, aplicando-se os novos marcos temporais somente a partir da publicação do diploma legal. Não é possível, portanto, computar integralmente o período transcorrido desde o ajuizamento da ação para aplicação retroativa do regime de prescrição intercorrente instituído pela nova lei. 2. O STF, no julgamento da ADI 7.236, concluído em 1º/7/2026, declarou a inconstitucionalidade da expressão "pela metade do prazo previsto no caput deste artigo", constante do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.429/1992, estabelecendo prazo máximo de vinte anos de prescrição na hipótese examinada. Inocorrência, no caso, da prescrição intercorrente alegada pelo recorrente. 3. A Lei nº 14.230/2021 modificou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa. Os §§ 1º a 3º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992 exigem conduta dolosa, compreendida como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da lei, não bastando a mera voluntariedade do agente. O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, desacompanhado de prova de ato doloso com finalidade ilícita, não autoriza a responsabilização por improbidade. 4. O Tema 1.199 do STF exige responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa e determina que, nos processos ainda não acobertados pela coisa julgada, seja examinada a efetiva existência do dolo segundo o regime jurídico superveniente. 5. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, considerada no voto, igualmente reconhece que a responsabilização fundada apenas em dolo genérico não subsiste diante das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, sendo necessária a demonstração do elemento subjetivo exigido pela nova disciplina para os processos ainda em curso. 6. Para a configuração dos atos de improbidade previstos no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, exige-se, ainda, prejuízo patrimonial efetivo e comprovado, não sendo admissível a condenação fundada exclusivamente em dano presumido. A existência de prejuízo patrimonial, entretanto, não dispensa a demonstração cumulativa da conduta dolosa do agente. 7. O conjunto probatório revela irregularidades administrativas relevantes, inconsistências no procedimento de contratação, execução parcial de serviços, pagamentos correspondentes a serviços posteriormente glosados e deficiência no acompanhamento da execução contratual. Tais circunstâncias, contudo, não demonstram necessariamente que o apelante tenha querido lesar o patrimônio público ou deliberadamente proporcionar vantagem ilícita à empresa contratada. 8. A existência de documento segundo o qual a empresa contratada teria sido informada de que sua proposta atendia às condições do edital antes da autorização formal para abertura do procedimento constitui dado objetivamente suspeito e apto a caracterizar irregularidade procedimental. Não há, entretanto, prova direta de que o apelante tenha produzido o documento, determinado sua expedição ou previamente ajustado com a empresa o resultado da contratação. A posição hierárquica ocupada pelo agente não supre a necessidade de demonstração do vínculo subjetivo com a irregularidade. 9. Não é possível inferir o dolo necessário à configuração da improbidade exclusivamente da condição de Prefeito, da assinatura ou autorização de pagamentos, do dever funcional de fiscalização, da constatação posterior de execução parcial das obras ou das irregularidades formais verificadas no procedimento de contratação. Entendimento contrário importaria restabelecimento, por via interpretativa, de responsabilização fundada em culpa grave ou dolo genérico, incompatível com a disciplina introduzida pela Lei nº 14.230/2021. 10. O lapso temporal entre a realização das obras e a fiscalização constitui circunstância relevante na avaliação da prova. Embora as chuvas posteriores não sejam aptas a explicar a ausência de instalações e de outros itens que não teriam sido executados, parcela significativa do objeto contratual envolvia estradas de terra, cascalhamento, cabeceiras de pontes e estruturas suscetíveis à deterioração por eventos climáticos. O relatório de vistoria reconheceu, ademais, sinais de melhoramentos em diversos trechos, aceitando alguns integralmente e outros parcialmente, circunstância que reduz a segurança da inferência de que toda divergência encontrada pela fiscalização decorreria de serviços jamais executados. 11. O prejuízo patrimonial apurado na sentença, no montante de R$ 1.318.236,46, pode demonstrar dano, mas não comprova, isoladamente, improbidade administrativa. A redação atual do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 exige cumulativamente dano efetivo e conduta dolosa, não sendo admissível transformar a Lei de Improbidade Administrativa em regime de responsabilidade objetiva dos administradores públicos. 12. Não se identificou prova de que o apelante tenha recebido vantagem econômica ou valores provenientes do contrato, participado do patrimônio ou dos lucros da empresa contratada, ajustado pessoalmente com seus representantes a inexecução do objeto, determinado deliberadamente o pagamento de serviços que soubesse inexistentes ou participado de combinação destinada ao desvio de recursos públicos. Embora a inexistência de enriquecimento pessoal não impeça a incidência do art. 10 da LIA, a ausência desses elementos reforça, no caso concreto, a insuficiência da prova para distinguir gestão administrativa deficiente de atuação efetivamente ímproba. 13. A responsabilização em matéria de improbidade administrativa deve ser individualizada, não podendo o elemento subjetivo ser presumido a partir da posição funcional do agente, da existência de irregularidades administrativas ou de sua responsabilidade geral pela fiscalização da execução contratual. 14. É juridicamente possível reconhecer simultaneamente a existência de graves irregularidades administrativas, execução parcial de serviços, prejuízo patrimonial e deficiência de gestão e fiscalização e, ainda assim, concluir pela ausência de prova suficiente de que o agente tenha atuado com vontade livre e consciente dirigida à produção do resultado ilícito. Essa distinção decorre do regime jurídico introduzido pela Lei nº 14.230/2021 entre ilícito administrativo ou civil e ato de improbidade administrativa. 15. Ausente prova suficiente do elemento subjetivo exigido pelo art. 1º, §§ 1º a 3º, da Lei nº 8.429/1992, não subsiste a tipificação do ato previsto no art. 10 da LIA. As irregularidades administrativas e contratuais constatadas podem, em tese, ensejar responsabilização por outras vias juridicamente adequadas, mas são insuficientes para sustentar as sanções próprias da improbidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 1. Prejudicial de prescrição intercorrente rejeitada. Apelação provida para reformar a sentença e julgar improcedentes, em relação ao apelante, os pedidos de condenação pela prática de ato de improbidade administrativa, afastando-se as sanções de suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, bem como a condenação ao ressarcimento imposta nos limites em que decorrente exclusivamente do reconhecimento do ato de improbidade objeto da demanda. Tese de julgamento: "1. O regime de prescrição intercorrente instituído pela Lei nº 14.230/2021 não retroage para alcançar integralmente período anterior à sua vigência, conforme o Tema 1.199 do STF. 2. A configuração de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 exige a demonstração cumulativa de prejuízo patrimonial efetivo e de conduta dolosa, caracterizada pela vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera voluntariedade do agente. 3. A condição de gestor público, o dever funcional de fiscalização, a autorização de pagamentos, a existência de irregularidades administrativas, a execução parcial do contrato e a comprovação de prejuízo ao erário não autorizam, isoladamente, a presunção do elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade administrativa. 4. Ausente prova individualizada de que o agente atuou com vontade livre e consciente dirigida ao resultado ilícito, não subsiste a condenação por improbidade administrativa, sem prejuízo da eventual responsabilização por outras vias juridicamente cabíveis." Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI e XL; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º, 2º, 3º e 4º, 10 e 23, § 5º; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da repercussão geral, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/8/2022, DJe 12/12/2022; STF, ADI 7.236, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgamento concluído em 1º/7/2026, DJe 4/8/2026; STF, ARE 1.543.951 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 15/9/2025, DJe 25/9/2025; STJ, REsp 2.107.601/MG, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 23/4/2024, DJe 2/5/2024; STJ, REsp 2.201.349, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 18/3/2026, DJEN 25/3/2026; TRF1, ApCiv 0003492-74.2015.4.01.3309, Rel. Des. Federal Solange Salgado da Silva, j. 22/4/2026, DJe 27/4/2026; TRF1, AC 0002343-18.2012.4.01.3901, Rel. Des. Federal Ney de Barros Bello Filho, Terceira Turma, j. 4/8/2026. Brasília, Sessão Virtual de 14/09 a 21/09/2026. Juíza Federal CLÁUDIA DA COSTA TOURINHO SCARPA Relatora convocada

Temas relacionados

• Decisão: A Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 1a Região
• por unanimidade
• rejeitou as preliminares e deu provimento à apelação
• nos termos do voto da Relatora convocada.