Direito administrativo sancionador. Apelações cíveis. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação após certame deserto. Alteração do objeto

Ementa

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÕES CÍVEIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO APÓS CERTAME DESERTO. ALTERAÇÃO DO OBJETO. ART. 11, V, DA LEI Nº 8.429/1992. LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO A PROCESSO SEM TRÂNSITO EM JULGADO. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. DOLO ESPECÍFICO. FINALIDADE DE OBTENÇÃO DE BENEFÍCIO PRÓPRIO OU DE TERCEIRO. AUSÊNCIA DE PROVA SUFICIENTE. MERA ILEGALIDADE ADMINISTRATIVA. INSUFICIÊNCIA. TEMA 1.199/STF. APELAÇÕES PROVIDAS. I. CASO EM EXAME 1. Apelações interpostas por ex-Prefeito Municipal e ex-Presidente da Comissão Permanente de Licitação contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, julgou procedentes os pedidos e os condenou pela prática da conduta prevista no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, em razão de contratação direta de empresa após concorrência pública declarada deserta. 2. A sentença considerou que a contratação direta teria objeto diverso daquele anteriormente submetido à concorrência e que as circunstâncias do procedimento evidenciariam prévio ajuste e direcionamento em favor da empresa contratada, aplicando aos agentes multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 3. Os apelantes sustentam, em síntese, a inexistência de prova do elemento subjetivo exigido pela Lei nº 8.429/1992, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. Um dos recorrentes suscita, ainda, nulidade da sentença por cerceamento de defesa, e o outro requer a concessão da gratuidade da justiça. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 1. A questão em discussão consiste em saber se as circunstâncias da contratação direta são suficientes, à luz do regime jurídico introduzido pela Lei nº 14.230/2021, para caracterizar o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, especialmente quanto à comprovação do dolo específico consistente na atuação destinada à obtenção de benefício próprio ou de terceiro. III. RAZÕES DE DECIDIR 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da repercussão geral), estabeleceu a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a presença do dolo, bem como reconheceu a incidência das alterações materiais benéficas da Lei nº 14.230/2021 aos processos ainda não definitivamente julgados, nos limites definidos na tese vinculante. 2. A continuidade típico-normativa da conduta de frustração do caráter concorrencial da licitação não dispensa a demonstração de todos os elementos integrantes do tipo atualmente previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, inclusive a finalidade específica de obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiro. 3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, sob a disciplina da Lei nº 14.230/2021, exige a constatação do dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, não bastando a mera vontade de realizar ato em desconformidade com a lei. 4. A declaração da concorrência como deserta, a realização da contratação direta imediatamente em seguida, as alterações entre o objeto originariamente licitado e aquele efetivamente contratado e a apresentação da proposta pela empresa no mesmo dia constituem elementos relevantes para a aferição da legalidade do procedimento, mas não demonstram, com o grau de certeza exigível no direito administrativo sancionador, que os agentes tenham atuado especificamente com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiro. 5. O dolo específico não pode ser presumido da condição funcional dos agentes, de seu conhecimento das normas de licitação ou da própria existência da irregularidade administrativa. A consciência acerca de eventual desconformidade do procedimento não se confunde com a finalidade específica de frustrar a concorrência para beneficiar a si próprio ou a terceiro. 6. A rapidez da contratação, a alteração do objeto e a apresentação contemporânea da proposta pela empresa podem gerar suspeitas quanto à regularidade do procedimento, mas não substituem a prova do especial fim de agir. Não demonstrados vantagem recebida pelos agentes, vínculo pessoal ou econômico com a empresa contratada, ajuste documentalmente comprovado ou outro elemento externo apto a evidenciar propósito específico de favorecimento, não se configura o ato de improbidade administrativa. 7. A diferença entre o valor da obra inicialmente licitada e o da contratação direta decorreu, segundo a própria sentença, da modificação do objeto, não tendo sido caracterizada como sobrepreço ou superfaturamento. A eventual inadequação da contratação direta às exigências do art. 24, V, da Lei nº 8.666/1993 não conduz, por si só, à conclusão de que os agentes modificaram o objeto com a finalidade específica de beneficiar a empresa contratada. 8. A Lei nº 14.230/2021 acentuou a distinção entre ilegalidade administrativa e improbidade, não sendo admissível extrair a responsabilidade sancionatória do simples exercício da função pública, da violação objetiva de norma administrativa ou da sucessão de irregularidades na condução do procedimento. 9. Ausente prova suficiente de que os apelantes tenham atuado com a finalidade específica exigida pelo art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, impõe-se a reforma da sentença e a improcedência da pretensão sancionatória em relação aos recorrentes. Em razão da solução integralmente favorável no mérito, fica prejudicado o exame da preliminar de nulidade por cerceamento de defesa. IV. DISPOSITIVO E TESE 1. Apelações providas para reformar a sentença e julgar improcedentes, em relação aos apelantes, os pedidos de condenação pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992. Preliminar de nulidade prejudicada. Gratuidade da justiça deferida a um dos recorrentes. Reforma limitada aos apelantes. Sem condenação do Ministério Público Federal em honorários advocatícios, ausente demonstração de má-fé. Tese de julgamento: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, exige prova de que o agente, dolosamente, frustrou, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial do procedimento licitatório com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiro. 2. A continuidade típico-normativa da conduta relacionada à frustração do caráter concorrencial da licitação não dispensa a demonstração dos elementos subjetivos e finalísticos exigidos pela legislação atualmente vigente. 3. Irregularidades no procedimento licitatório, ainda que relevantes para o controle de legalidade, não bastam, isoladamente, para caracterizar improbidade administrativa, sendo inadmissível presumir o dolo específico da condição funcional do agente, do conhecimento da legislação ou da própria prática do ato reputado ilegal. 4. Ausente prova suficiente da finalidade específica de obtenção de benefício próprio ou de terceiro, é improcedente a pretensão de condenação fundada no art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, 11, V, e 23-B, § 2º; Lei nº 14.230/2021; Lei nº 8.666/1993, art. 24, V. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR, Tema 1.199, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STF, ARE 1.543.951 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. p/ acórdão Min. André Mendonça, j. 15.09.2025; STJ, AgInt no AREsp 2.678.635/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 30.04.2025; STJ, REsp 2.107.601/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 23.04.2024; STJ, REsp 2.201.349, Segunda Turma, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, j. 18.03.2026; TRF1, ApCiv 0005234-79.2007.4.01.4000, Décima Turma, Rel. Conv. Juiz Federal Marllon Sousa, j. 11.09.2023. Brasília, Sessão Virtual de 14/09 a 21/09/2026. Juíza Federal CLÁUDIA DA COSTA TOURINHO SCARPA Relatora convocada

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• Decisão: A Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 1a Região
• por unanimidade
• julgou prejudicado o pedido de apreciação da preliminar e deu provimento às apelações
• nos termos do voto da Relatora convocada.