Ação declaratória de nulidade de sentença. Querela nullitatis insanabilis. Ação de improbidade administrativa. Lei nº 14.230/2021

Ementa

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE SENTENÇA. QUERELA NULLITATIS INSANABILIS. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REVALORAÇÃO DAS PROVAS. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto por G. P. T. DA C. contra sentença proferida pelo Juízo Federal da Vara Cível e Criminal da Seção Judiciária de Laranjal do Jari/AP, que, nos autos da ação declaratória de nulidade de sentença (querela nullitatis insanabi1lis), extinguiu o feito sem resolução do mérito com fulcro no art. 485, VI, do Código de Processo Civil. 2. A Autora defende: a) a adequação da querela nullitatis insanabilis para a desconstituição da sentença proferida na ação de improbidade; b) que as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 no regime jurídico da improbidade administrativa, notadamente a exigência de demonstração do elemento subjetivo doloso para a configuração dos atos tipificados na Lei nº 8.429/1992, devem retroagir em seu benefício, à luz dos princípios que regem o direito administrativo sancionador, do disposto no art. 5º, XL, da Constituição Federal e da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. Pede o provimento do apelo, para os fins pretendidos na inicial. 3. Em análise detida dos autos, verifica-se que, em reverência ao princípio da não-surpresa, o Juízo singular facultou à parte autora que emendasse a petição inicial, a fim de sanar as irregularidades mencionadas (utilização indevida da via estreita da querela nullitatis insanabilis). Em resposta, a Requerente (ora Apelante) reiterou a argumentação deduzida, pugnando pelo acolhimento das justificativas prestadas; o Juízo de origem proferiu a sentença ora recorrida. 4. Não há razões para dissentir do entendimento externado pelo Juízo singular. A querela nullitatis insanabilis constitui instrumento processual de caráter excepcional, destinado à impugnação de decisão judicial atingida por vício de tal gravidade que impeça a própria formação válida da relação processual ou da coisa julgada. 5. Não se presta, portanto, à revisão de eventual erro de julgamento, à revaloração das provas, à reapreciação dos fundamentos jurídicos adotados na sentença ou à superação da coisa julgada em razão de alteração legislativa posterior. A excepcionalidade dessa via processual decorre precisamente da necessidade de compatibilizá-la com a estabilidade das decisões judiciais. 6. Nesse contexto, decidiu o STJ que "a querela nullitatis, quando cabível, situa-se no plano da existência, não se confundindo com as questões afeitas ao plano da validade ou mérito, sanáveis por meio de ação rescisória por expressa disposição legal (AgInt no AREsp n. 2.597.484/MS, relator Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 4/11/2024, DJe de 7/11/2024). 7. Com efeito, a pretensão formulada desde a petição inicial está dirigida ao conteúdo da condenação por improbidade administrativa. A própria Autora sustenta que a ação originária deveria ter sido julgada improcedente em razão das alterações posteriormente introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, qualificando a manutenção da condenação como erro e vício insanável (id n. 433149810, Pág. 11). 8. A circunstância de a parte atribuir a determinado erro de julgamento a qualificação de "vício insanável" não modifica a natureza da matéria submetida à apreciação judicial. É necessário verificar se o defeito apontado compromete a existência jurídica da decisão ou se, diversamente, traduz insurgência contra a conclusão alcançada pelo julgador. 9. Na hipótese, as alegações de ausência de dolo específico, insuficiente individualização da conduta, inexistência de prejuízo ao erário e posterior aprovação das contas pressupõem necessariamente nova apreciação dos fatos, das provas e dos fundamentos jurídicos que conduziram à condenação. Não se aponta qualquer defeito relacionado à própria constituição da relação processual que impeça reconhecer a existência jurídica da sentença. 10. Essa conclusão é reforçada pela própria narrativa da inicial. A Autora afirma que, embora tenha ocorrido atraso na prestação de contas referente ao exercício de 2009, tal circunstância teria decorrido do setor de contabilidade do Município. Sustenta que as contas foram posteriormente prestadas e aprovadas, tendo sido emitido Atestado de Adimplência pela Secretaria de Estado de Educação do Amapá. Também afirma que a prestação das contas, ainda que tardia, afastaria a intenção dolosa e demonstraria a inexistência de prejuízo ao erário. 11. Essas alegações, contudo, evidenciam precisamente o caráter revisional da pretensão. Saber se a prestação tardia das contas afasta o dolo, se o atraso pode ser imputado à Recorrente ou ao setor de contabilidade, se o atestado de adimplência possui aptidão para descaracterizar a conduta anteriormente reconhecida como ímproba e se houve efetivamente prejuízo ao erário são questões relacionadas ao mérito da responsabilização. O seu exame exigiria nova valoração do conjunto probatório da ação originária. 12. O mesmo ocorre com a alegação de ausência de individualização da conduta. Na petição inicial, a Autora afirma que o MPF não teria individualizado sua atuação nem demonstrado que a omissão na prestação de contas foi intencional, sustentando inexistir prova de vontade livre e consciente dirigida à obtenção do resultado ilícito. 13. Novamente, trata-se de insurgência relacionada à suficiência da imputação, à demonstração do elemento subjetivo e, em última análise, à correção da condenação proferida na ação de improbidade. 14. Ainda que tais matérias pudessem, em tese, conduzir a resultado diverso se apreciadas pelas vias processuais próprias e no momento oportuno, não se convertem, apenas por essa circunstância, em vícios de inexistência da decisão judicial. 15. Também não altera essa conclusão a alegação de superveniência da Lei nº 14.230/2021. A Apelante sustenta que o novo diploma deve retroagir porque teria instituído disciplina mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador. 16. A inicial afirma expressamente que a Lei nº 14.230/2021 suprimiu modalidades culposas dos atos de improbidade e que, por constituir novatio legis in mellius, atrairia a aplicação do princípio constitucional da retroatividade benéfica. A questão, entretanto, encontra limite específico na autoridade da coisa julgada. 17. Conforme consta das peças processuais, a sentença condenatória na ação de improbidade administrativa nº 0000475-04.2017.4.01.3101 foi proferida em 15/06/2018 e transitou em julgado em 14/08/2018 (id n. 433149816, pág. 160), portanto antes da entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021. 18. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989, Tema 1.199 da repercussão geral, fixou orientação expressamente reproduzida, inclusive, na própria petição da autora, no sentido de que: "A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes". 19. A tese vinculante estabelece, portanto, distinção objetiva entre as situações ainda não definitivamente julgadas e aquelas em que já se formou a coisa julgada. 20. A aplicação da nova disciplina aos atos culposos praticados sob a legislação anterior foi admitida para os processos sem condenação transitada em julgado, hipótese em que compete ao Juízo analisar eventual existência de dolo. Diversamente, quando já formada a coisa julgada, a norma superveniente não incide para desconstituir a condenação. 21. Essa distinção é determinante para o presente caso. Não se trata de processo de improbidade ainda pendente de julgamento no momento da entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, no qual seria necessário verificar a incidência imediata das alterações legislativas sobre a responsabilização do agente. 22. A condenação da Apelante encontrava-se definitivamente julgada desde 2018. Por essa razão, não procede a tentativa de conjugação do princípio da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica com a querela nullitatis para alcançar resultado expressamente afastado pelo Tema 1.199. 23. A querela nullitatis não constitui mecanismo destinado a contornar os limites temporais definidos para a incidência da legislação superveniente. Se a própria orientação vinculante preserva a eficácia da coisa julgada diante das modificações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, não é possível transformar a superveniência dessa legislação em vício originário da sentença anteriormente proferida. 24. Há, nesse ponto, distinção temporal e lógica relevante. A sentença condenatória foi proferida sob o regime jurídico vigente em 2018. A Lei nº 14.230/2021 é posterior. Uma modificação legislativa superveniente não converte, por si só, decisão judicial existente e regularmente formada em pronunciamento juridicamente inexistente. 25. Ademais, conforme consignado na sentença ora recorrida, a decisão proferida na ação de improbidade examinou a imputação formulada contra a Autora e reconheceu a presença do elemento subjetivo. 26. A pretensão de demonstrar que esse reconhecimento seria insuficiente à luz dos requisitos atualmente exigidos pressupõe, conforme salientado, nova avaliação do fundamento da condenação, providência incompatível com os limites da presente ação. 27. Ademais, também não se mostra juridicamente possível reabrir a discussão acerca do valor probatório do Atestado de Adimplência. Se a Recorrente sustenta que esse documento demonstraria que as contas foram posteriormente prestadas e que não houve intenção de ocultar irregularidades ou causar prejuízo, o que pretende é extrair desse elemento probatório consequência jurídica diversa daquela consolidada no processo originário. Essa providência, contudo, caracteriza reexame do mérito, e não controle da existência jurídica da sentença. 28. Importa registrar, ainda, que a própria petição inicial revela que a querela nullitatis foi proposta após o escoamento do prazo da ação rescisória (id n. 433149810, Pág. 5), sustentando a autora que a natureza imprescritível da primeira permitiria a desconstituição da sentença. 29. O decurso do prazo da ação rescisória, todavia, não amplia as hipóteses de cabimento da querela nullitatis. A excepcional ausência de limitação temporal dessa ação decorre da natureza dos vícios que podem ser por ela impugnados, e não da possibilidade de sua utilização como via subsidiária sempre que já não seja possível o manejo da ação rescisória. 30. Entendimento diverso acabaria por esvaziar a estabilidade inerente à coisa julgada. Bastaria à parte qualificar como nulidade absoluta uma alegação de erro de julgamento para obter, sem limitação temporal, nova apreciação de questão definitivamente decidida. 31. Diante desse quadro, as matérias suscitadas pela Apelante -ausência de dolo específico, insuficiência da individualização da conduta, prestação tardia e posterior aprovação das contas, inexistência de dano ao erário e aplicação da Lei nº 14.230/2021 - não configuram vícios capazes de fundamentar querela nullitatis insanabilis. Correspondem, em essência, à pretensão de reapreciar os fundamentos fáticos e jurídicos da condenação originária. 32. Correta a sentença de primeiro grau ao reconhecer a inadequação da via eleita e, por ausência de interesse processual (sob o viés da adequação), extinguir o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC. 33. Apelação desprovida.

Temas relacionados

• Decisão: Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região
• por unanimidade
• negar provimento ao recurso de apelação
• nos termos do voto do Relator. Brasília
• data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)