Ação de improbidade administrativa. Lei n. 8.429/92. Art. 11, VI, da lei nº 8.429/1992. Omissão no dever de prestar contas. Indeferimento da petição inicial

Ementa

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. LEI Nº 14.230/2021. ART. 17, § 6º, I E II, E § 6º-B, DA LEI Nº 8.429/1992. INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA. NARRATIVA DE ATUAÇÃO DOLOSA. REQUISITO ATENDIDO. AUSÊNCIA, CONTUDO, DE SUPORTE PROBATÓRIO PRÉ-PROCESSUAL MÍNIMO QUANTO AO DOLO IMPUTADO. IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS. INSUFICIÊNCIA PARA DEMONSTRAR O ELEMENTO SUBJETIVO. AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MPF contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa movida em desfavor de L. P da S. cujo pedido voltava-se à condenação do Réu como incurso na conduta do art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92 , extinguiu o feito, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, I, do CPC c/c art. 17, §§6º e 6º-B, da Lei nº 8.429/92. 2. O MPF sustenta, em síntese, que a exordial, amparada em robusto conjunto probatório, contém elementos suficientes, em juízo de admissibilidade, para evidenciar indícios da prática dolosa de ato de improbidade administrativa, consistentes na omissão deliberada do recorrido de prestar contas dos recursos federais recebidos. Requer o provimento do recurso de apelação, para reformar a sentença e determinar o prosseguimento da ação de improbidade administrativa, com a citação do Requerido para apresentação de contestação, e subsequente condenação nas sanções previstas no art. 12, III, da LIA. 3. Dos fatos alegados. A demanda foi ajuizada após a reforma da Lei nº 8.429/92, introduzida a partir da edição da Lei nº 14.230/2021. Na peça vestibular, o MPF sustentou, que o Réu, enquanto prefeito do município de Rorainópolis/RR, omitiu-se no dever de prestar contas dos recursos públicos repassados pela União, por meio do Contrato de Repasse nº 1045377-70, destinados à construção de um campo de futebol na Vila Martins Pereira, o que, segundo o Autor, teria o propósito de ocultar irregularidades na aplicação das verbas públicas. 4. Após a distribuição do feito, o Juízo de primeiro grau proferiu despacho (id n. 460596493), oportunizando a acusação que indicasse quais elementos probatórios caracterizariam o dolo específico correspondente à conduta ímproba imputada. Em resposta, o MPF acostou documentação faltante, relativa ao Inquérito Civil nº 1.32.000.001219/2025-23 que embasou o ajuizamento da ação, apontando que o elemento subjetivo estaria comprovado, sobretudo, nas constatações da Caixa Econômica Federal, da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas da União. 5. Em juízo de admissibilidade da ação, o Magistrado de origem proferiu sentença, extinguindo o feito, nos termos art. 485, I, do CPC c/c art. 17, §§6º e 6º-B, da Lei nº 8.429/92. 6. Da delimitação da controvérsia. A controvérsia recursal consiste em definir se a petição inicial da ação de improbidade administrativa está acompanhada de elementos probatórios mínimos capazes de conferir justa causa ao seu processamento, especialmente quanto ao elemento subjetivo da conduta imputada. 7. Dos requisitos do art. 17, § 6º, da Lei nº 8.429/1992. Os §§ 6º e 6-B, do art. 17 da LIA, definem, respectivamente, os requisitos da petição inicial e as hipóteses específicas que autorizam a sua rejeição. 8. A rejeição da petição inicial só deve ser reconhecida naqueles casos em que as alegações e/ou a falta de provas indiciárias conduzam o magistrado à conclusão imediata de que os fatos narrados não configuravam atos de improbidade, ou que a ação seja improcedente, ou, ainda, que haja falhas formais capazes, desde logo, de impedir o prosseguimento do feito. 9. No caso, não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Magistrado de primeiro grau. 10. O exame da admissibilidade da ação exige distinguir a adequada individualização da conduta imputada da existência de suporte probatório pré-processual mínimo para essa imputação. Quanto ao primeiro aspecto, a petição inicial mostra-se suficiente. O MPF individualizou a conduta do Requerido e apresentou narrativa fática teoricamente dolosa, sustentando que, na condição de Prefeito, ele teria conscientemente deixado de prestar contas, com a finalidade de ocultar irregularidades e dificultar a fiscalização. Está, portanto, atendida, ao menos em tese, a exigência do art. 17, § 6º, I, da Lei nº 8.429/1992. 11. A adequada descrição da conduta, contudo, não é suficiente. O inciso II do § 6º do art. 17 exige que a petição inicial esteja instruída com elementos probatórios capazes de conferir justa causa à imputação. É nesse ponto que reside a deficiência da demanda. Embora a inicial descreva atuação supostamente dolosa, os documentos apresentados não fornecem indícios suficientes de que o Recorrido tenha agido com vontade livre e consciente dirigida à prática do ato de improbidade administrativa. 12. Da insuficiência dos elementos apresentados para demonstrar justa causa quanto ao dolo. O acervo documental demonstra a ausência de prestação de contas dos recursos federais e a instauração de tomada de contas especial. Esses fatos, entretanto, evidenciam objetivamente a existência de irregularidades administrativas, mas não permitem, por si sós, inferir a presença indiciária do dolo imputado. 13. As comunicações encaminhadas pela Caixa Econômica Federal referem-se essencialmente à medição da obra, ao acompanhamento técnico e à eventual retomada de sua execução (id n° 460596489 - Pág. 42/43). Embora demonstrem a existência de pendências, não sinalizam suficientemente que o Requerido tenha deliberadamente deixado de prestar contas com a finalidade apontada pelo Ministério Público Federal. 14. A sentença também registrou a inexistência de prova inequívoca de que o Requerido tenha sido pessoalmente notificado das solicitações administrativas relativas à prestação de contas (id n. 460596489 - Pág. 20/37). A posterior comunicação por aplicativo de mensagens (id n. 460596497 - Pág. 39/40), indicativa de ciência acerca do procedimento perante o Tribunal de Contas da União, tampouco demonstra, isoladamente, a presença indiciária do elemento subjetivo necessário. 15. A ciência acerca de procedimentos de controle, somada à ausência de prestação de contas, não conduz automaticamente à conclusão inicial de que a omissão pode ter decorrido de uma vontade livre e consciente dirigida à prática de improbidade. 16. Falta, portanto, elemento que estabeleça, em nível indiciário suficiente, a necessária conexão entre as irregularidades objetivamente constatadas e o dolo descrito na inicial. 17. Das alegações relativas à execução da obra e ao boletim de medição. O MPF sustenta, ainda, que o Recorrido teria tentado promover a liberação de recursos mediante boletim de medição que não corresponderia à realidade, pois uma vistoria realizada em 24/02/2023 teria constatado que os serviços nele indicados não haviam sido executados. 18. A circunstância é relevante para a apuração das irregularidades relacionadas à execução do empreendimento. Não permite, contudo, sem outros elementos probatórios, concluir que a ausência de prestação de contas tenha sido deliberadamente orientada à ocultação dessas irregularidades. 19. A finalidade atribuída ao Réu integra a narrativa acusatória, mas necessita de suporte indiciário mínimo. Não se exige, neste momento, prova definitiva da responsabilidade. Exige-se, entretanto, que a prova pré-processual apresente elementos capazes de conferir justa causa ao elemento subjetivo que integra a própria imputação. 20. A divergência entre o boletim de medição e a execução física da obra pode sinalizar irregularidade a ser apurada, mas não supre, por si, a insuficiência dos elementos relativos ao dolo especificamente imputado na ação. 21. Dos elementos oriundos dos procedimentos de controle. O MPF aponta como elementos indicativos do dolo, entre outros, documentos produzidos pela Caixa Econômica Federal, pela Controladoria-Geral da União e pelo Tribunal de Contas da União, além das notificações realizadas e do Acórdão nº 5984/2025 TCU 2ª Câmara (id n° 460596497 - Pág. 72/83). 22. A existência de diversos documentos comprobatórios das irregularidades, contudo, não significa que esteja igualmente demonstrado, em nível indiciário, o elemento subjetivo necessário à improbidade. 23. Nesse ponto, assume especial relevância o relatório que acompanha o Acórdão nº 5984/2025 TCU 2ª Câmara, que, conforme os elementos trazidos para análise, não aponta animus doloso, mas faz referência a "erro grosseiro" e conclui pela ocorrência de irregularidades (id n° 460596497 - Pág. 80). 24. A gravidade objetiva das irregularidades não autoriza presumir o elemento subjetivo. Era necessário que o acervo pré-processual sinalizasse, minimamente, que a ausência de prestação de contas decorreu de atuação consciente e deliberadamente dirigida à prática do ato de improbidade. 25. Também deve ser considerado, como consignado na sentença, que o Apelado prestou esclarecimentos ao Ministério Público Federal durante a investigação (id n° 460596499 - Pág. 28/31), elemento que, apreciado em conjunto com os demais documentos, não reforça a tese de uma atuação deliberadamente dirigida à prática do ato ímprobo. 26. Da ausência de justa causa e dos limites do juízo de admissibilidade realizado na origem. Não prospera o argumento de que o indeferimento da petição inicial tenha representado antecipação indevida do exame de mérito. 27. É certo que, nesta fase, não se exige prova exauriente do ato de improbidade ou do dolo do agente. Isso, porém, não significa que a descrição formal de uma conduta dolosa seja suficiente para autorizar automaticamente o processamento da demanda. 28. O art. 17, § 6º, da Lei nº 8.429/1992 estabelece requisitos distintos. De um lado, exige a individualização da conduta (inciso I); de outro, reclama suporte probatório mínimo que confira justa causa à imputação (inciso II). No caso concreto, o primeiro requisito foi atendido, mas o segundo não. 29. O MPF individualizou a conduta e formulou narrativa teoricamente compatível com atuação dolosa, satisfazendo o art. 17, § 6º, I, da Lei nº 8.429/1992. Todavia, os documentos que instruem a inicial demonstram irregularidades administrativas e ausência de prestação de contas, sem fornecer indícios suficientes de que o Requerido tenha atuado com vontade livre e consciente dirigida à prática do ato ímprobo, não se mostrando satisfeita a exigência do inciso II. 30. Admitir o processamento da demanda apenas porque a inicial qualifica a conduta como dolosa acabaria por esvaziar a exigência autônoma de justa causa prevista no art. 17, § 6º, II, da Lei nº 8.429/1992. 31. Da conclusão. O conjunto apresentado demonstra irregularidades administrativas, mas não contém indícios suficientes do dolo imputado, circunstância que subtrai a justa causa necessária ao processamento da ação de improbidade. 32. É indispensável que o órgão julgador se conduza com extrema prudência no exame do ato tido como ímprobo, dada a grave repercussão na esfera de direitos do cidadão, caso haja enquadramento aos tipos previstos na Lei de Improbidade Administrativa. 33. Recurso de apelação desprovido.

Temas relacionados

• Decisão: Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região
• por unanimidade
• negar provimento ao recurso de apelação
• nos termos do voto do Relator. Brasília
• data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)