Ação de improbidade administrativa. Lei n. 8.429/92. Preliminar de prescrição. Afastamento alterações promovidas pela lei n. 14.230/2021

Ementa

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. AFASTAMENTO ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. ALEGADO DIRECIONAMENTO DA CONTRATAÇÃO. CONFLITO DE INTERESSES. SUPERFATURAMENTO. ART. 9º, 10, E 11, DA LIA. DANO AO ERÁRIO E DOLO ESPECÍFICO. NÃO COMPROVADOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, contra sentença que, em sede de ação civil de improbidade administrativa, julgou improcedentes os pedidos para condenação dos Corréus como incursos nas condutas estabelecidas nos seguintes dispositivos legais: a. I. DE O. DE M. I. (E.) e M. B. DE A. B.: art. 9º, art. 10, caput e art. 11, caput, todos da Lei nº. 8.429/92; b. L. DA S. F., M. J. J., A. M. R. P. e E. A. M. P.: art. 10, caput, da Lei nº. 8.429/92; 2. O MPF sustenta que: a) que a sentença teria incorrido em equívoco na valoração do conjunto probatório; b) que a controvérsia não envolve responsabilização fundada em culpa, mas condutas deliberadamente orientadas à fraude do procedimento de contratação e à produção de lesão ao erário; c) que o acervo probatório evidenciaria precisamente o dolo exigido pela nova disciplina da Lei de Improbidade Administrativa; d) ocorrência de superfaturamento. Requer a condenação dos Corréus pela prática dos atos tipificados no art. 9º e art. 10, VIII e XII, da LIA e bem como ao ressarcimento integral do dano causado ao erário. 3. Da preliminar de prescrição. Conforme registrado na sentença, tratando-se de servidor público efetivo, aplica-se o regime do art. 23, II, da Lei nº 8.429/1992, em sua redação então vigente, conjugado com o art. 158 da Lei Estadual nº 066/1993. O prazo quinquenal tem início na data em que o fato se tornou conhecido. No caso, a ciência inequívoca pelo MPF ocorreu em 30/06/2016, com o encaminhamento dos elementos do Inquérito Policial nº 330/2013, e a ação foi ajuizada em 20/12/2018, antes, portanto, do transcurso de cinco anos. 4. Além disso, os fatos imputados também foram capitulados como crimes (peculato e fraude à licitação), incidindo a regra do art. 158, § 2º, da Lei Estadual nº 066/1993, segundo a qual se aplicam às infrações disciplinares também capituladas como crime os prazos prescricionais da lei penal, igualmente não consumados quando do ajuizamento da ação. Assim, mesmo considerada a ocorrência dos fatos no ano de 2011, o ajuizamento da ação em 2018 não teria ultrapassado sequer o menor dos prazos penais, tal como acertadamente reconheceu a sentença. 5. Não prospera a invocação do regime prescricional introduzido pela Lei nº 14.230/2021, pois o Tema 1.199/STF expressamente assentou que o novo regime prescricional é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais somente a partir da publicação da lei. 6. Do mérito. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 7. A partir das modificações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021, a nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na culpa grave e no "dano presumido" (dano in re ipsa cf. art. 21, I, da LIA). 8. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo (numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 9. Dos fatos alegados. O MPF sustentou, na petição inicial, que os Réus teriam concorrido para a prática de atos de improbidade administrativa relacionados às dispensas indevidas de licitação que viabilizaram a contratação emergencial do IOM Instituto de Oncologia de Macapá EIRELI, em contexto de conflito de interesses e com alegado prejuízo ao erário decorrente do sobrepreço dos serviços e medicamentos contratados. 10. No caso dos autos, não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Juízo de primeiro grau, que rejeitou a pretensão autoral por não identificar nenhum elemento que qualificasse a conduta dos Réus como dolosa. 11. Da alegada dispensa indevida de licitação. Os elementos trazidos aos autos, ainda que sugiram um contexto de disfunção administrativa ou eventual má gestão, não revelam de forma concreta a existência de uma conduta dolosa imputável aos Requeridos, tampouco demonstram que eles tenham participado de qualquer conluio com o fim específico de fraudar o contrato, a licitação ou desviar recursos públicos. 12. A petição inicial da presente ação não esboça uma só justificativa, mínima que seja, acerca da atuação dolosa dos Réus; apenas a menciona genericamente. 13. O ato ímprobo, segundo o novo marco legal, exige que o agente público tenha agido de forma consciente, voluntária e intencionalmente dirigida à prática do ato ilícito ou ao alcance de finalidade espúria (cf. art. 1°, §3°, da Lei n° 8.429/92), o que não foi demonstrado no caso concreto. 14. Apesar dos indícios de irregularidades apontados na condução dos procedimentos, não se extraem dos autos elementos probatórios suficientemente seguros para demonstrar que os réus tenham agido deliberadamente com o propósito de fraudar a contratação ou favorecer indevidamente o IOM. 15. No caso, a contratação ocorreu em contexto de efetiva interrupção dos serviços de quimioterapia prestados pela UNACON, com risco de descontinuidade da assistência aos pacientes oncológicos. A situação motivou, inclusive, a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta entre o Ministério Público do Estado do Amapá e a Secretaria de Estado da Saúde, voltado à adoção de soluções alternativas capazes de assegurar a continuidade da assistência oncológica. 16. Soma-se a isso o fato de que, conforme consignado no Ofício nº 149/2025 REGISTRO/PJ.CRM-AP (ID 453461499), o IOM era, à época, a clínica habilitada no Estado do Amapá para a execução dos serviços de oncologia e mastologia abrangidos pela contratação. 17. Para que se acolhesse a tese sustentada pelo MPF, seria necessária a demonstração de que os agentes públicos atuaram conscientemente para manipular os procedimentos administrativos ou se valeram da situação emergencial como expediente destinado a favorecer indevidamente o IOM. Essa conclusão, contudo, não pode ser extraída, com a segurança necessária, da mera sequência cronológica dos documentos, da indicação do IOM no curso dos procedimentos ou da obtenção antecipada de certidões e demais documentos relativos à instituição. 18. Não há, portanto, elementos probatórios suficientes para afirmar que a situação emergencial tenha sido artificialmente criada ou deliberadamente utilizada pelos réus com o propósito de frustrar o procedimento licitatório e direcionar a contratação em benefício do IOM. 19. Do alegado conflito de interesses. O MPF alega que a contratação do IOM, no âmbito do Processo SESA nº 2011/68638, teria ocorrido em situação de conflito de interesses, uma vez que foi contratada para prestar o mesmo serviço que seu sócio-administrador, M. B., realizava como servidor (médico vinculado à Unidade de Oncologia), em afronta ao art. 9º, III, da Lei nº 8.666/1993. Relata, ainda, que "o custo do serviço de quimioterapia prestado por I. superior, algumas vezes, ao custo total que seria incorrido pelo Estado do Amapá se realizasse o mesmo serviço" (id n. 453460133, Pág. 14). 20. A existência dessa vinculação, todavia, não é suficiente, por si só, para caracterizar a prática de ato de improbidade administrativa. 21. No caso, não foi demonstrado que M.B. tenha participado da condução dos procedimentos administrativos, elaborado pareceres ou justificativas de dispensa, determinado a escolha do IOM, interferido na formação dos preços ou exercido influência sobre os agentes responsáveis pela contratação. 22. Não restou comprovado que tenha se valido da função pública exercida na área de oncologia para direcionar pacientes, manipular a demanda administrativa ou induzir a Administração à contratação da empresa da qual participava. 23. Para fins de responsabilização por improbidade administrativa, o conflito de interesses não pode ser extraído exclusivamente da coexistência entre o vínculo funcional do agente e sua participação societária na empresa contratada. É necessário demonstrar a relação concreta entre essa circunstância e uma conduta dolosamente dirigida à obtenção de vantagem indevida. 24. Também não basta, para caracterizar enriquecimento ilícito, a mera demonstração de que o IOM recebeu valores em decorrência dos contratos celebrados. Considerando que a empresa efetivamente prestou os serviços contratados, seria necessário demonstrar que os valores percebidos configuraram vantagem patrimonial indevida e que M.B. atuou dolosamente para sua obtenção. 25. Ausente prova suficiente de interferência concreta e dolosa de M. B. nos procedimentos de contratação, não se mostra possível reconhecer, com fundamento exclusivo em seu vínculo funcional e societário com o IOM, a prática dos atos de improbidade administrativa que lhe foram imputados. 26. Do alegado superfaturamento nos valores cobrados pela empresa contratada. O alegado dano ao erário foi sustentado com base em documento técnico (Relatório de Demandas Externas da CGU id n. 453460137). Todavia, esse elemento, para além de não ser suficiente para demonstrar que o agente público tenha agido com dolo específico, entendido nos termos do art. 1º, §2º, da lei 8.429/92, com redação dada pela Lei 14.230/2021, também não pode, isoladamente, comprovar o efetivo prejuízo ao erário. 27. Referido documento, cumpre registrar, possui valor probante limitado, haja vista que produzidos sem o crivo do contraditório e da ampla defesa em Juízo. Logo, a acusação baseou-se exclusivamente em documento pré-processual, não corroborado em Juízo. 28. O Tribunal de Contas do Estado do Amapá, ao examinar a contratação do IOM, por meio do Acórdão nº 339/2021 (id nº 857103570), julgou regulares as respectivas contas, não identificando a ocorrência de sobrepreço ou de dano ao erário. 29. Embora o pronunciamento da Corte de Contas não vincule o Poder Judiciário nem impeça o reconhecimento judicial da prática de ato de improbidade administrativa, sua conclusão constitui elemento relevante do conjunto probatório e, no caso concreto, reforça a existência de controvérsia técnica acerca da própria configuração e extensão do alegado prejuízo ao erário. 30. O regime jurídico persecutório dos atos de improbidade administrativa está inserido no campo do Direito Administrativo Sancionador, recaindo sobre a acusação o ônus de comprovar o suposto desvio de recursos e o efetivo prejuízo ao erário, notadamente em face do princípio da não culpabilidade previsto no art. 5º, LVII, da Constituição Federal. Precedente no voto. 31. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 32. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade ausente a comprovação cabal de dolo específico e de dano ao erário a manutenção da sentença de improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art. 17, §11, da Lei nº 8.429/92. 33. Apelação desprovida.

Temas relacionados

• Decisão: Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região
• por unanimidade
• negar provimento ao recurso de apelação
• nos termos do voto do Relator. Brasília
• data da assinatura eletrônica. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)