Ação de improbidade administrativa. Lei n. 8.429/92. Alterações promovidas pela lei n. 14.230/2021. Aplicação aos processos em curso

Ementa

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. FRUSTRAÇÃO À LICITUDE DO PROCESSO LICITATÓRIO. ART. 10, CAPUT E INCISOS VIII e XII E ART. 11, INCISO V, DA LIA. DOLO ESPECÍFICO E DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. CONDUTA ÍMPROBA MANIFESTAMENTE INEXISTENTE. ART. 17, §11, DA LEI 8.429/92. APELAÇÃO DESPROVIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra sentença que, em sede de ação de improbidade administrativa manejada pelo Parquet, julgou improcedentes os pedidos para condenação dos Réus como incursos nas condutas art.10, incisos I, VIII e XII, e art. 11, V, da LIA. 2. O MPF sustenta que: a) a homologação "indevida" do procedimento licitatório desconsiderou diversas irregularidades do certame; b) houve liberação de verba pública sem observância das normas pertinentes; c) estão presentes os elementos configuradores de ato de improbidade administrativa, na medida em que há provas do dolo e do prejuízo ao erário. Pede provimento do apelo, a fim de que a sentença de primeiro grau seja reformada, com subsequente condenação dos Réus nas sanções do art. 12, II, da Lei 8.429/92. 3. Do mérito. Da alteração da Lei n° 8.429/92 a partir da edição da Lei n° 14.230/2021. A Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA) sofreu significativas modificações de natureza material e processual a partir das inovações introduzidas pela Lei n° 14.230/2021. A nova legislação incide no caso concreto, seja em razão da índole processual de algumas de suas regras, seja por estabelecer um novo regime jurídico persecutório (norma de ordem pública), no qual é possível aplicar os princípios do direito administrativo sancionador (art. 1°, §4° da LIA), sub-ramo do Direito Administrativo, que expressa o poder punitivo do Estado perante o administrado. 4. No novo sistema persecutório, a responsabilização por ato de improbidade administrativa, em quaisquer das suas modalidades/categorias, não prescinde da comprovação do elemento subjetivo doloso (art. 1°, §§ 1° e 2°, art. 9°, 10 e 11 da LIA, com nova redação). 5. A nova redação do caput art. 10 da Lei n° 8.429/92 passou a adotar a perda patrimonial efetiva como aspecto nuclear das condutas ímprobas que causam lesão ao erário, havendo óbice, por exemplo, à configuração do ato ímprobo com base na "culpa grave" e no "dano presumido" (dano in re ipsa cf. art. 21, I, da LIA). 6. Também os incisos do art. 11 da LIA deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo(numerus clausus). Desse modo, apenas a prática das condutas expressamente tipificadas no rol do mencionado dispositivo será configurada como ato ímprobo por violação aos princípios da administração pública, sendo certo, ademais, que os incisos I, II, IX e X do art.11 da LIA foram expressamente revogados. 7. O §1° do art. 11 da LIA (aplicável ao art. 10 por força do §2°) expressamente prevê que: "Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 8. Dos fatos trazidos à apreciação. O MPF (autor da ação) sustentou, na peça vestibular que os Réus praticaram atos de improbidade administrativa em decorrência do desvio de recursos públicos, fraude de procedimentos licitatórios (pregões presenciais nº 03/2014 e nº 02/2016 e Tomada de Preços nº 04/2018) e irregularidades nas contratações que causaram prejuízo ao erário. Imputou-lhes as penas do art.10, caput, incisos I, VIII e XII, e art. 11, caput e inciso I, da LIA. Em decisão saneadora, o Juízo de primeiro grau ratificou parcialmente a imputação apresentada na inicial, a fim de que os Requeridos respondessem pelos atos tipificados no art. 10, caput, VIII e XI, e art. 11, caput, V, da LIA (nova redação). 9. Não há razões para dissentir do posicionamento externado pelo Juízo singular, que, analisando detalhadamente o caso, já na vigência da Lei 14.230/2021, rejeitou a pretensão autoral para condenação dos Réus por ato de improbidade administrativa, sob o fundamento de ausência de comprovação do dolo específico e do efetivo prejuízo ao erário. 10. Quanto à alegada fraude à licitação, os elementos trazidos aos autos, ainda que sugiram um contexto de disfunção administrativa ou eventual má gestão, não revelam de forma concreta a existência de uma conduta dolosa imputável aos Requeridos, tampouco demonstram que eles tenham participado de qualquer conluio com o fim específico de fraudar o contrato, a licitação ou desviar recursos públicos. 11. A petição inicial da presente ação não esboça uma só justificativa, mínima que seja, acerca da atuação dolosa dos Réus; apenas a menciona genericamente. 12. O ato ímprobo, segundo o novo marco legal, exige que o agente público tenha agido de forma consciente, voluntária e intencionalmente dirigida à prática do ato ilícito ou ao alcance de finalidade espúria (cf. art. 1°, §3°, da Lei n° 8.429/92), o que não foi demonstrado no caso concreto. 13. Em verdade, a despeito dos indícios de irregularidades no procedimento licitatório e nas contratações, não há elementos suficientes e indubitáveis para caracterizar o dolo específico dos Réus, tampouco o prejuízo ao erário para caracterização do tipo. 14. No que diz respeito às demais irregularidades formais apontadas pelo MPF - irregularidades em veículos utilizados para o transporte escolar - embora possam contrariar alguma disposição expressa de lei, caracterizam irregularidades administrativas, destituídas de qualquer indicativo do elemento anímico doloso (dolo específico). A improbidade administrativa não consiste em simples ilegalidade, mas pressupõe ato desonesto, o que não restou comprovado nos autos. 15. A situação delineada traduz, quando muito, possível inexecução contratual ou violação de disposições pactuadas, ficando a parte sujeita às penalidades previamente estabelecidas no respectivo instrumento contratual. 16. Quanto à ordenação de pagamento, importa registrar que responsabilizar o agente público pela simples ocupação do cargo, sem prova de sua atuação direta ou dolosa, configuraria responsabilização objetiva, o que é inadmissível no âmbito da improbidade administrativa (cf. art. 1º, §3° da Lei n° 8.429/92). 17. No que diz respeito à alegada subcontratação, acertada a conclusão do Magistrado de 1º grau no sentido de que a conduta dos Réus não pode ser sancionada como atos de improbidade administrativa. 18. Não se pode admitir a responsabilização civil dos réus com fundamento apenas em presunções derivadas de condutas genéricas, sem que se demonstre, com a segurança jurídica exigida em ações sancionatórias, a materialidade, a autoria e o elemento subjetivo qualificado (dolo específico). 19. A Lei de Improbidade Administrativa visa punir apenas o agente público (ou o particular a ele equiparado, cf. art. 2°, parágrafo unido, da Lei n° 8.429/92), que age com dolo, desprovido de lealdade, honestidade e boa-fé, o que não é possível extrair, com segurança, do relato exordiano, tampouco das provas colacionadas. 20. Ante a manifesta inexistência de ato de improbidade ausente a comprovação cabal do dolo específico o reconhecimento da improcedência dos pedidos é medida que se impõe, tal como prevê o art.17, §11, da Lei n° 8.429/92. 21. Apelação desprovida.

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• Decisão: Decide a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região
• por unanimidade
• negar provimento à apelação
• nos termos do voto do Relator. Brasília
• data do julgamento. Desembargador(a) Federal WILSON ALVES DE SOUZA Relator(a)